Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 2023-01-25, n. 202300851

Pubblicato il 25/01/2023

N. 00851/2023REG.PROV.COLL.

N. 01853/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1853 del 2021, proposto da:
Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti G R C, G M e F S, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Verona, piazza Bra, 1;

contro

Victoria S.a.s. di D L & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti S C e G P, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

nei confronti

Ente nazionale per l'aviazione civile, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, (Sezione Terza) n. 692/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Victoria S.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Laura Marzano;

Nessuno presente per le parti nell'udienza pubblica del giorno 29 novembre 2022;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Verona ha impugnato la sentenza n. 692 del 30 luglio 2020 con cui la Sez. III del TAR Veneto ha accolto il ricorso proposto da Victoria S.a.s. di D L & C. (società), per l’annullamento del provvedimento n. 292 del 7 marzo 2019 emesso dalla Direzione commercio attività produttive del Comune di Verona, assunto ai sensi dell'art. 17 ter del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS) di cui al regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, recante l'ordine di uniformarsi alle prescrizioni ritenute violate in tema di limiti di orario dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata dalla società ricorrente nei locali siti in Verona, Via Aeroporto Berardi n. 6/B.

L’appellata si è costituita nel presente grado di giudizio con memoria di stile, chiedendo la reiezione dell’appello con conseguente conferma della sentenza impugnata.

In vista della trattazione del ricorso le parti hanno depositato memorie conclusive: l’appellata, in particolare, ha contestato tutti i singoli profili di censura articolati dall’appellante.

L’appellata ha replicato con memoria dell’8 novembre 2022 e il Comune di Verona, con nota depositata il 14 novembre 2022, ha chiesto che la causa fosse decisa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 29 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Vanno tratteggiati i fatti di causa.

La società appellata ha presentato al Comune di Verona, in data 4 luglio 2018, una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) per l’avvio di un’attività di somministrazione di alimenti e bevande (bar/ristorante) esercitata all’interno dell’Aeroporto denominato “Angelo Berardi”, in località Boscomantico di Verona, su area demaniale aeroportuale, disciplinata dall’art. 9, comma 1, lett. b) della legge regionale Veneto n. 29/2007 (“esercizi situati all'interno delle aree di servizio delle autostrade e delle stazioni dei mezzi di trasporto pubblico”).

L’attività di bar/ristorante nel detto complesso aeroportuale era stata affidata in concessione alla società, previa gara ad evidenza pubblica, da parte dell’Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC), senza alcuna limitazione di orario.

Nella SCIA presentata al Comune la società aveva indicato come segue gli orari di apertura del locale: il lunedì, il martedì e il giovedì dalle 9.30 alle 1.00; il mercoledì, il venerdì, il sabato e la domenica dalle 9.30 alle 2.00.

Il Comune di Verona, dopo aver richiesto documentazione integrativa, con comunicazione del 21 settembre 2018 aveva rilasciato espressamente il nulla osta all’attività.

In data 16 febbraio 2019 alcuni agenti della Polizia municipale di Verona effettuavano un sopralluogo nei locali all’interno dell’Aeroporto e, in data 23 febbraio 2019, redigevano verbale di accertamento di violazione di legge per assenza di titolo legittimante per l’attività di bar/ristorante in quanto ritenuta esercitata in violazione di limiti di orario, con conseguente applicazione di una sanzione di euro 5.000,00.

A seguire, la Direzione commercio attività produttive del Comune di Verona, sulla base del suddetto verbale di accertamento e ritenendo che il pubblico esercizio in esame fosse soggetto a limitazioni di orario, emetteva, ai sensi dell’art. 17 ter del TULPS, il provvedimento dirigenziale n. 292/2019, recante l’ordine di uniformarsi alle prescrizioni ritenute violate in tema di limiti di orario dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

3. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al TAR Veneto il quale ha accolto il ricorso osservando, sotto un primo profilo, che l’attività in questione è esercitata su area demaniale aeroportuale, giusta concessione rilasciata, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, da ENAC, concessione la cui regolamentazione non contempla specifici orari di apertura e chiusura del bar/ristorante gestito dalla società: circostanza, questa, più volte confermata da ENAC.

Sotto distinto ed autonomo profilo, il TAR ha rilevato che la stessa SCIA presentata dalla società in data 4 luglio 2018 contemplava espressamente gli orari di apertura del locale, che non risultano essere mai stati contestati dall’amministrazione comunale, la quale, con comunicazione del 21 settembre 2018, rilasciava il nulla osta alla prosecuzione dell’attività.

Il TAR non ha condiviso la tesi prospettata dal Comune, secondo la quale la SCIA presentata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 9 della legge regionale n. 21 settembre 2007, n. 29 prescinderebbe dai requisiti di conformità alle norme edilizie ed urbanistiche e tale vantaggio giustificherebbe la limitazione d’orario imposta all’attività in esame.

4. Il Comune appellante premette la seguente esposizione.

L’esercizio di somministrazione dell’appellata, in quanto a servizio di altre attività, gode del beneficio di prescindere dalla destinazione d'uso commerciale dei locali (categoria catastale C1) richiesta per tutti gli esercizi avviati ai sensi degli articoli 8 e 8 bis della legge regionale n. 29/2007.

L'orario di esercizio comunicato dalla società nella SCIA destava perplessità in relazione alle caratteristiche di utilizzo dell'aeroporto di Boscomantico, soprattutto con riferimento agli orari notturni di chiusura, pertanto, già in data 13 agosto 2018, l'ufficio inviava ad ENAC, proprietaria del complesso, una richiesta finalizzata ad acquisire informazioni più dettagliate in relazione all’affidamento del servizio di bar-ristorante. Infatti, attraverso la sezione del portale “Amministrazione Trasparente” di ENAC, il Comune aveva preso visione dello “Schema provvedimento di concessione di bene demaniale mod. 2 e allegato C” all’Avviso di Procedura di affidamento in concessione di “Bar – Ristorante – Terzo Esperimento presso l’Aeroporto di Verona Boscomantico” il quale, al pari dell'atto prodotto dalla società in sede di integrazione documentale della SCIA, prevedeva, al punto 7, tra gli obblighi per il concessionario, quello di “acquisire le licenze/certificazioni e le autorizzazioni prescritte dalle vigenti normative per l’esercizio della propria attività ed attenersi alle particolari disposizioni che questa direzione aeroportuale emanerà in merito alla disciplina del servizio stesso”.

Con la medesima nota il Comune chiedeva ad ENAC precise informazioni sugli orari di esercizio del bar e rappresentava anche che, da informazioni acquisite tramite i principali motori di ricerca e social network , nonché a seguito di servizi sulle emittenti televisive e sulle radio locali, l'attività della società si connotava, per modalità di conduzione dell'esercizio e per la capillare e sistematica pubblicità, in modo del tutto simile a quelle di una vera e propria attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuata nei confronti della generalità dei soggetti.

In data 8 ottobre 2018 ENAC forniva riscontro esponendo che:

- il complesso aeroportuale di Boscomantico rappresenta una realtà « produttiva non necessariamente legata all'orario delle piste di volo » in quanto « l'attività di volo costituisce solo una delle attività presenti, svolte dai singoli concessionari », concludendo che « il sito aeroportuale è da considerarsi potenzialmente aperto h. 24, secondo quelle che sono le esigenze dei singoli Concessionari nello svolgimento delle proprie attività »;

- « normalmente l'attività di volo è autorizzata per il massimo consentito, a partire dalla luce solare »;

- le « condizioni di esercizio poste per l'attività di Ristorazione Bar sono quelle di non penalizzare in termini di orario di apertura della struttura la fruizione da parte della potenziale utenza aeroportuale ed aeronautica »;

- « non sono state predeterminate fasce orarie per l'attività stessa »;

- « il dato (riferito all'orario praticato dal gestore) non rappresenta un elemento di valutazione nel momento in cui l'utenza aeroportuale generalmente considerata non sia esclusa dal servizio prestato ».

Con nota in data 25 ottobre 2018 l'ufficio chiedeva un parere al Ministero per lo sviluppo economico (MISE), che rispondeva con un'articolata nota del 14 dicembre 2018 con la quale riteneva che « detta attività non può usufruire di limiti di apertura più ampi di quelli della stazione all’interno della quale è collocata ».

In data 21 dicembre 2018 l'ufficio inviava ulteriore nota ad ENAC, rappresentando che:

- l'attività di somministrazione svolta dalla società non presenta i presupposti per poter essere assentita come autonoma ed indipendente (come avviene per bar, trattorie, pizzerie e ristoranti in genere autorizzati all’esercizio dell'attività ai sensi degli articoli 8 e 8 bis della legge regionale 21 settembre 2007 n. 29) mancando della necessaria destinazione d'uso commerciale dei locali, ma come attività “accessoria” ad un'altra attività qualificabile come “principale” e, quindi, deve mantenere orari di apertura identici a quelli stabiliti per la funzionalità del complesso dell'Aeroporto "Angelo Berardi" ai sensi dell'art. 9 della citata legge regionale;

- non può ritenersi sufficiente la generica indicazione circa la potenziale apertura h. 24 dell'area aeroportuale.

A seguire, con verbale n. 33512 - redatto nei confronti della società in data 23 febbraio 2019 da personale del Corpo di polizia Municipale in esito a sopralluogo effettuato il 16 febbraio - veniva accertato l'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande nei confronti della generalità dei soggetti, ovvero anche non “utenti” dell'aeroporto, in assenza di alcuna altra attività in essere correlata alla conduzione dell'aeroporto medesimo, avendo altresì trovato chiusi tutti i cancelli di accesso all'area aeroportuale ed ogni attività sospesa in assenza di illuminazione: la somministrazione, a favore di più di 120 persone, quindi, veniva svolta in via principale ed esclusiva, in modo autonomo ed indipendente, in assenza titolo.

Veniva quindi adottata l’ordinanza n. 292 in data 7 marzo 2019, oggetto del presente giudizio.

Con nota in data 25 marzo 2019, indirizzata all'assessore all'urbanistica e all’assessore al patrimonio e demanio del Comune, ENAC affermava che:

- l’« ordinanza (impugnata) si colloca in un contesto di “malinteso” originato da involontaria procedura burocratica avviata in perfetta buona fede dal Concessionario che ha dichiarato al Comune di Verona un’attività commerciale non attinente alla sua concreta e specifica missione (dichiarazione di SCIA in cui l'attività di ristorazione è legata all'attività principale svolta nel sito) »;

- « l'attività per bar e ristorante dell’aeroporto di Boscomantico, presente da un trentennio, deve essere rivolta anche ad una più vasta clientela che non quella aeroportuale e secondo orari che non possono aderire a quelli relativi alla semplice attività aerea »;

- « l'Aeroporto non ha uno specifico orario di inizio e di ultimazione dell'attività giornaliera, essendo sede di molteplici funzioni lavorative, non legate all'attività di volo