N. 02475/2015 REG.PROV.COLL.

N. 08131/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8131 del 2013, proposto dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M C, con domicilio eletto presso M C in Roma, viale Liegi 32

contro

ISTAT - Istituto Nazionale di Statistica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12

per la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione III, n. 5945/2013

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ISTAT - Istituto Nazionale di Statistica, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2015 il Cons. C C e uditi per le parti l’avvocato Carli per delega dell’avvocato Clarich, e l’avvocato dello Stato Stigliano Messuti

1. ASPETTI GENERALI DELLA QUESTIONE.

La presente ordinanza di rimessione ha ad oggetto l’interpretazione e l’applicazione nell’ordinamento nazionale delle disposizioni della direttiva 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, per come modificata dalla direttiva 2009/140/CE (c.d. ‘direttiva quadro’), con particolare riguardo ai requisiti di indipendenza e imparzialità che devono essere assicurati alle Autorità nazionali di regolamentazione (ANR) ai sensi dell’articolo 3 della medesima direttiva.

Più in particolare, la presente ordinanza mira a individuare i limiti (ove esistenti) che sono imposti ai Legislatori nazionali laddove intendano imporre anche alle Autorità di regolamentazione in questione (con particolare riguardo all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni – d’ora in poi: ‘l’Autorità appellante’ o: ‘l’AGCOM’ -) taluni limiti e vincoli di carattere finanziario volti a conseguire generali obiettivi di contenimento di spesa e di razionalizzazione delle finanze pubbliche.

2. IL CONTESTO NORMATIVO NAZIONALE RILEVANTE AI FINI DELLA DECISIONE.

2.1. La legge 31 luglio 1997 (in: GURI 31 luglio 1997, n. 177) prevede l’istituzione dell’AGCOM e reca altresì norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo.

L’articolo 1, comma 9 della legge riconosce all’Autorità rilevanti margini di autonomia organizzativa e stabilisce che essa “ adotta un regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale addetto (…), prevedendo le modalità di svolgimento dei concorsi e le procedure per l'immissione nel ruolo del personale assunto con contratto a tempo determinato (…) ”.

2.2. Il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (‘ Codice delle comunicazioni elettroniche ’ – in: GURI 15 settembre 2003, n. 214), all’articolo 7, comma 2, demanda all’AGCOM le funzioni ai autorità nazionale di regolamentazione di cui all’articolo 13 della direttiva 2002/21/CE.

2.3. La legge 30 dicembre 2004, n. 311 (‘ Legge finanziaria 2005 ’, in GURI 31 dicembre 2004, n. 306) fissa un particolare limite all’incremento delle spese da parte delle pubbliche amministrazioni (ivi compresa, ai fini che qui interessano, l’AGCOM).

In particolare, l’articolo 1, comma 5 della legge stabilisce che “ al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea, indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nelle relative note di aggiornamento, per il triennio 2005 - 2007 la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate per l'anno 2005 nell'elenco 1 allegato alla presente legge e per gli anni successivi dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dalla Relazione previsionale e programmatica ”.

In sintesi, la disposizione in questione ha un duplice contenuto:

- per un verso mira a conseguire finalità eminentemente statistiche e contabili (quale quella, propria del Regolamento (CE) n. 2223/96, di pervenire a un quadro contabile il più possibile condiviso e armonizzato al livello UE, fornendo informazioni comparabili, aggiornate ed attendibili sulla struttura e sull'andamento della situazione economica di ogni Paese). A tal fine viene predisposto un primo elenco di amministrazioni che costituiscono il c.d. ‘settore pubblico allargato’ e si demanda per il futuro all’Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT il compito di aggiornare l’elenco medesimo utilizzando le regole contabili del c.d. ‘regolamento SEC 95’;

- per altro verso mira a conseguire particolari obiettivi di contenimento delle spese riferibili al c.d. ‘settore pubblico allargato’. A tal fine viene previsto che l’inserimento nel c.d. ‘elenco ISTAT’ comporti anche l’assoggettamento a talune previsioni in tema di riduzione della spesa pubblica (in questo caso: la soggezione a uno specifico limite all’incremento delle proprie spese complessive).

2.4. La legge 23 dicembre 2005, n. 266 (‘ Legge finanziaria 2006 ’, in GURI 29 dicembre 2005) riconosce ad alcune Autorità amministrative indipendenti (fra cui l’AGCOM) rilevanti prerogative di autonomia finanziaria.

In particolare, l’articolo 1, comma 65 della legge stabilisce che “ a decorrere dall'anno 2007 le spese di funzionamento [dell’AGCOM] sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge, versate direttamente alle medesime Autorità ”.

Di fatto, tale forma di finanziamento (che copre una parte del tutto prevalente delle spese di funzionamento dell’AGCOM) è basata su prestazioni non spontanee imposte ai soggetti sottoposti alle attività di vigilanza.

2.5. il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 – in: GURI 4 luglio 2006, n. 153) reca – fra le altre - disposizioni volte alla riduzione delle spese di funzionamento per enti ed organismi pubblici non territoriali (articolo 22).

In particolare, l’articolo 22, comma 1 stabilisce che “ gli stanziamenti per l'anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi dei bilanci di enti ed organismi pubblici non territoriali (…), individuati ai sensi dell’articolo 1, commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 [con alcune esclusioni] sono ridotti nella misura del 10 per cento, comunque nei limiti delle disponibilità non impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto ”.

Evidentemente, tali riduzioni di stanziamenti vanno ad incidere sugli enti ed organismi pubblici che (come l’AGCOM) risultano già inseriti nel c.d. ‘elenco ISTAT’ di cui all’articolo 1, comma 5 della legge n. 311 del 2004.

2.6. La legge 31 dicembre 2009, n. 196 (in: GURI 31 dicembre 2009, n. 303) reca la nuova normativa generale nazionale in tema di contabilità e finanza pubblica.

L’articolo 1, comma 2 della legge (per come sostituito dall’articolo 5, comma 7 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16) stabilisce che “ ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni ”.

3. LE DISPOSIZIONI DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA CHE RILEVANO NEL CASO IN ESAME.

3.1. La direttiva 2002/21/CE (per come modificata dalla direttiva 2009/140/CE) istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica.

3.1.1. Il considerando 11 della direttiva 2002/21/CE stabilisce che “ in conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative, gli Stati membri sono tenuti a garantire l'indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione in modo da assicurare l'imparzialità delle loro decisioni. Il requisito dell'indipendenza lascia impregiudicata l'autonomia istituzionale e gli obblighi costituzionali degli Stati membri, come pure il principio della