Pubblicato il 23/01/2018

N. 00432/2018REG.PROV.COLL.

N. 08944/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8944 del 2016, proposto da:
Ministero della Giustizia e C.S.M. - Consiglio Superiore della Magistratura, in persona dei rispettivi rappresentanti legali in carica, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono legamento domiciliati;

contro

M Antonio, rappresentato e difeso dagli avvocati L N e A N, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Sicilia, 50;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione I- quater , n. 10018/2016, resa tra le parti, concernente la nomina a Presidente del Tribunale per i minorenni di Sassari.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del dott. A M;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2017 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti l’avvocato Napolitano e l’avvocato dello stato Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Roma il dott. A M ha impugnato la nomina del dott. Antonio Luigi D a Presidente del Tribunale per i minorenni di Sassari, avvenuta su atto del Consiglio Superiore della Magistratura n. 25/CO/2013 del 9 luglio 2014.

L’adito Tribunale amministrativo, con sentenza 3 ottobre 2016, n. 10018, ha accolto il ricorso rilevando in particolare che:

<< Nello specifico, ai fini del conferimento di posizioni direttive dei Tribunali per i minorenni, il requisito della pregressa esperienza nel settore minorile non è ex se un titolo preferenziale, e non può quindi costituire l’unica motivazione della preferenza accordata a un candidato.

Esso concorre peraltro nella valutazione globale della carriera e del profilo professionale dei magistrati da valutare, assumendo la valenza di elemento costitutivo di quello specifico parametro di valutazione che è l’attitudine alle funzioni direttive.

Ne deriva che la preferenza accordata al candidato in possesso del significativo requisito costituito dalla rilevante esperienza specifica nel settore minorile non appare nè illogica né fuorviante, rivelandosi, anzi, armonicamente finalizzata alla individuazione del magistrato più idoneo a ricoprire il posto di vertice di un ufficio cui è propria l’attività lavorativa del settore minorile, in quanto concorre a giustificare la designazione del candidato che in tale specifico campo di attività professionale possa vantare una indiscussa e più che pluriennale competenza (C. Stato, IV, 12 maggio 2009, n. 2928;
12 giugno 2014, n. 2989).

Ai fini del conferimento degli incarichi direttivi nel settore minorile (Presidente del Tribunale per i Minorenni o Procuratore della Repubblica presso tale ufficio), si deve avere riguardo alla professionalità e all’esperienza acquisite nel settore stesso, nonché all’impegno culturale ivi esplicato, potendosi far ricorso alla disamina delle pregresse esperienze giudiziarie solo in caso di sostanziale equivalenza dell’esperienza professionale specifica.

Ciò in quanto, diversamente ragionando: per un verso si eluderebbe l’illustrata normativa di carattere applicativo di cui alla (previgente, n.d.r.) circolare 13000/1999 e successive modificazioni (che appunto richiede la valutazione prioritaria dell’esperienza maturata in questo peculiare ambito);
per altro verso, si perverrebbe “di fatto a rendere oltremodo difficile ai magistrati del settore minorile, che pure si vuole altamente specializzato, di conseguire incarichi direttivi, perché la loro attitudine è inevitabilmente segnata dall’esperienza specifica se si tratti di conferire un incarico direttivo ‘generico’ ma non è adeguatamente considerata quando si tratti di conferire un incarico direttivo nel settore specifico, attribuendosi sostanziale prevalenza alla diversità di esperienze professionali”. Di talchè, l’esperienza professionale in discorso si pone alla stregua di una speciale nota attitudinale in favore dei magistrati che abbiano espletato le connesse funzioni giudiziarie, che impone – conseguentemente – all’Organo di autogoverno di non prescinderne nella valutazione comparativa degli aspiranti, pur non assurgendo alla pretesa del magistrato “minorile” ad acquisire le posizioni di vertice dei relativi uffici, ciò che contrasterebbe con l’altro fondamentale principio di organizzazione, desumibile dalla normativa di settore, che riserva al CSM la scelta dell’aspirante più “meritevole” e con maggiori “attitudini” per il posto da assegnare (T.A.R. Lazio, sez. I, 9 maggio 2012, n. 4574;
10 maggio 2007 n. 4250;
C. Stato, IV, 26 maggio 2006, n. 3197).

7. Alla luce dei predetti principi, la determinazione gravata non sfugge a censura, l’esercizio del potere discrezionale di scelta da parte del CSM dimostrandosi, nella fattispecie, non indenne da mende sotto il profilo dell’inadeguato apprezzamento degli elementi valutativi pertinenti ai profili professionali dei due candidati qui da considerare (ricorrente e designato), nonché dell’inesatta applicazione delle coordinate di riferimento promananti, ai fini della ponderazione delle posizioni degli aspiranti al conferimento di posizioni direttive, dalle stesse circolari del Consiglio ratione materiae operanti.

In dettaglio, avuto riguardo alla parte della delibera (cui si rimanda integralmente per economia espositiva) dedicata alla comparazione tra il dott. D e gli altri candidati quanto alle attitudini, non convince, in prima battuta, la premessa generale costituita dal rilievo in assoluto attribuito alle funzioni di presidente di sezione del Tribunale di Nuoro svolte per più di quattro anni dal designato.

L’elemento non si rivela infatti suscettibile di delineare, da solo, l’esito della procedura, sia perché, come osservato dal ricorrente, trattasi di una funzione semidirettiva, laddove la procedura ha a oggetto il conferimento delle più alte funzioni direttive, sia in quanto le funzioni da conferire sono asservite a un settore altamente specializzato, cui il t.u. sulla dirigenza giudiziaria dedica, come sopra visto, specifici criteri di valutazione dell’attitudine direttiva.

Risulta carente, poi, anche la valutazione dello stesso elemento in sede di comparazione con il ricorrente.

Al riguardo, non par dubbio che, per le stesse ragioni dianzi considerate, le funzioni direttive svolte in via di fatto dal ricorrente, quale f.f. del Presidente del Tribunale per i minorenni di Sassari (ovvero le stesse funzioni messe a concorso), dal febbraio al dicembre 2005, e, ulteriormente, le funzioni di presidente del collegio GUP dello stesso Tribunale dal settembre 2009 a oggi, avrebbero dovuto formare oggetto di una più adeguata considerazione nell’ambito dell’attitudine specifica, sostanziandosi, alla stregua di un fondamentale parametro di riferimento nel quadro della selezione dei magistrati volta al fine del conferimento di posizioni direttive dei Tribunali per i minorenni.

La circolare P19244 conferisce infatti rilievo, tra gli indicatori generali dell’attitudine direttiva, alle “Esperienze di direzione ed organizzazione, desunte dallo svolgimento, effettivo o <<vicario>>, di funzioni direttive, semidirettive o di <<coordinamento>>
di posizioni tabellari o gruppi di lavoro”.

In altre parole, alla luce sia dei criteri generali di valutazione dell’attitudine direttiva che di quelli specificamente riguardanti il conferimento di posizioni direttive dei Tribunali per i minorenni, le esperienze organizzative maturate dal ricorrente avrebbero dovuto formare oggetto di una valutazione meno tranchant.

Priva di adeguati presupposti logico-giuridici e di adeguata motivazione si rivela pertanto l’affermazione che “a fronte della sicura capacità del dott. D di svolgere le funzioni direttive in oggetto per il dott. M … è possibile effettuare un giudizio favorevole solo su base prognostica”.

Sul punto, deve nuovamente rammentarsi l'orientamento giurisprudenziale formatosi in relazione alle procedure per la copertura di incarichi direttivi negli uffici giudiziari minorili, che valorizza in maniera significativa il requisito della pregressa esperienza professionale specifica, in stretta applicazione, peraltro, della normativa secondaria di riferimento.

Tale orientamento è apparso ragionevole e giustificato tenuto conto non solo della specificità della disciplina sostanziale e processuale della materia, ma dello stesso approccio richiesto all'autorità giudiziaria, tale da attribuire rilievo preminente alle esigenze di tutela del soggetto minore, vero e proprio valore "trasversale" destinato ad essere bilanciato con tutti gli altri interessi pubblici e privati perseguiti nei vari settori (C. Stato, IV, n. 2989/2014, cit.).

Ne deriva che, se è vero, com’è vero, che l’esercizio del potere di scelta in materia rimesso all’Organo di autogoverno transita attraverso lo svolgimento di una motivata comparazione fra le esperienze professionali rilevanti esibite da tutti i candidati, e che la giurisprudenza riconosce pacificamente all’Organo la facoltà di far all’uopo ricorso a espressioni motivazionali sintetiche (C. Stato, IV, 14 aprile 2010, n. 2098), è parimenti vero che tale facoltà non può ridondare in danno della primaria esigenza che lo stesso Organo attribuisca il corretto peso riconosciuto alla speciale nota attitudinale costituita dalla pregressa esperienza nel settore minorile dalla normativa di riferimento.

Tant’è che la stessa giurisprudenza, come sopra visto, afferma che, laddove debba darsi conto di quali siano i migliori profili attitudinali e di merito che il candidato privo di tale nota attitudinale possieda rispetto ad altro candidato che ne sia in possesso, si configura un obbligo “rafforzato” di motivazione, utile a fornire un’esaustiva e non apparente rappresentazione del perché l’esperienza specifica siccome valorizzata dalla citata circolare risulti recessiva rispetto agli aspetti di cui, in esclusiva o in misura del tutto prevalente, sia in possesso il primo, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare.

E tale obbligo, come appena visto, in sede di comparazione delle attitudini direttive del designato e del ricorrente, non risulta soddisfatto dalla gravata delibera.

Resta ancora da aggiungere che alla stessa conclusione deve pervenirsi quanto al confronto relativo al parametro del merito, nell’ambito del quale la prevalenza accordata al designato si connota per il ricorso a formule estremamente generiche (“eccellente merito e notevolissima competenza”), pur dandosi atto che il medesimo ha maturato esperienze prevalentemente nelle materie penalistiche >>.

Avverso la sentenza hanno proposto appello il Ministero della Giustizia e il C.S.M. – Consiglio Superiore della Magistratura.

Per resistere al gravame si è costituito in giudizio il dott. A M.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2017 la causa è passata in decisione.

Con un unico articolato motivo gli appellanti denunciano, in sintesi, che diversamente da quanto ritenuto dal giudice di prime cure con l’impugnata sentenza, la delibera del C.S.M. sarebbe esente dal vizio di non aver adeguatamente valutato l’esperienza specifica maturata dal dott. M nel settore minorile.

L’organo di governo autonomo, infatti, avrebbe tenuto conto di tale esperienza giudicandola, però, non sufficiente ad evidenziare una maggiore attitudine all’incarico e ciò dopo aver proceduto alla complessiva e globale comparazione dell’attitudine dei concorrenti.

La doglianza è fondata.

Occorre premettere che, in base al consolidato orientamento giurisprudenziale da cui il Collego non ritiene di discostarsi, il C.S.M., nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, gode di una discrezionalità che è sindacabile, in sede di legittimità, solo se inficiata per irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti o arbitrarietà (fra le tante, Cons. Stato, V, 17 gennaio 2018, n. 271;
18 dicembre 2017, n. 5933;
11 dicembre 2017, n. 5828;
16 ottobre 2017, n. 4786;
IV, 6 dicembre 2016, n. 5122;
11 settembre 2009, n. 5479;
31 luglio 2009, n. 4839;
14 luglio 2008, n. 3513).

In altri termini, resta preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto dell’organo di governo autonomo, o una decisione che esprima una volontà del giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione, procedendo a un sindacato di merito. La legge assegna al C.S.M. un margine di apprezzamento particolarmente ampio e il sindacato del giudice amministrativo deve restare parametrico della valutazione degli elementi di fatto compiuta dalla pubblica amministrazione, senza evidenziare una diretta “ non condivisibilità ” della valutazione stessa (Cass., SS.UU., 5 ottobre 2015, n. 19787).

In ogni caso, il detto sindacato, ferma la sfera riservata del merito delle valutazioni e delle scelte espresse dal C.S.M., deve nondimeno assicurare la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo considerato ai fini della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l'effettività della comparazione tra i candidati, la sufficienza della motivazione (Cons. Stato, V, 17 gennaio 2018, n. 271;
IV, 11 febbraio 2016, n. 607).

Al fine di vincolare la futura esplicazione della propria discrezionalità nel conferimento dei detti incarichi il C.S.M. ha dettato la circolare 3 agosto 2010, n. 19244 ( Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria del 2010, applicabile alla fattispecie ratione temporis ), che reca la specificazione generale dei criteri di valutazione da utilizzare per i provvedimenti da assumere nella materia (cfr. Cons. Stato, IV, 14 luglio 2008, n. 3513;
28 novembre 2012, n. 6035;
6 dicembre 2016, n. 5152;
V, 6 settembre 2017, nn. 4215 e 4216;
6 settembre 2017, n. 4220;
17 gennaio 2018, n. 271).

Con specifico riguardo alla presente controversia occorre considerare il punto 1.2.2. della detta circolare, il quale, nell’individuare ulteriori “ indicatori ” da tener presenti “ nella valutazione attitudinale ”, stabilisce, alla lett. c.2, che si attribuisca rilievo “ per gli uffici direttivi di Presidente del Tribunale per i Minorenni, di Procuratore della Repubblica presso lo stesso Tribunale e di Presidente del Tribunale di Sorveglianza, alla professionalità ed all’esperienza specifiche acquisite, rispettivamente nei settori minorile e della sorveglianza, desunte concretamente dalla qualità e dalla durata, per almeno quattro anni negli ultimi quindici, della pregressa attività giudiziaria e dall’impegno culturale profuso nei medesimi settori ”.

Orbene, la trascritta previsione implica il dovere di valutare la specifica esperienza maturata nel settore minorile: ma – per quanto si tratti di un ufficio specializzato - si tratta di un elemento che concorre, assieme ai restanti elementi da tener presenti secondo la medesima circolare, a delineare il quadro attitudinale del candidato: pertanto la detta esperienza non può costituire, da sola, elemento determinante o preferenziale ai fini della scelta.

Del resto, l’art. 1 della citata circolare (intitolato “ Criteri per il conferimento degli incarichi direttivi ”) stabilisce: " Ai fini del conferimento di tutti gli uffici direttivi si fa riferimento ai parametri delle attitudini e del merito che, in una valutazione integrata, confluiscono in un giudizio complessivo e unitario ”.

Sulla base di quanto sopra il rilievo che, in concreto, ai sensi della circolare va assegnato al suddetto indicatore comporta che la valutazione del C.S.M. non possa prescinderne. Sicché l’opzione di preferire, all’esito della valutazione complessiva dei concorrenti, un candidato che ne risulti privo (o comunque corrisponda a indicatori specifici meno significativi) richiede una motivazione approfondita e a ciò particolarmente dedicata, che risulti volta ad evidenziare, attraverso un puntuale esame del profilo curriculare, la maggiore “ attitudine generale ” o il particolare “ merito ” del candidato prescelto in ragione degli elementi e delle capacità personali e professionali dimostrati.

Nel caso di specie, come si ricava dalla delibera del Plenum del C.S.M. adottata in data 9 luglio 2014, l’esperienza maturata dal dott. M nel settore minorile è stata specificamente presa in considerazione dall’organo di autogoverno, ma è stata motivatamente valutata non “ sufficiente a determinare una prevalenza (del medesimo dott. M) nel giudizio comparativo ” col dott. D, preferito con riguardo all’aspetto “ delle attitudini organizzative ”.

In effetti il C.S.M., sulla base del suo apprezzamento discrezionale motivato e la cui esternazione appare scevra da vizi logici, ha ritenuto che il dott. D, che dalla sua poteva vantare anche “ una conoscenza concreta [dell’ufficio da conferire] per essere stato più volte applicato a detto ufficio da conferire e per aver integrato il collegio della sezione specializzata per i minorenni anche estendendo diverse sentenze penali quando svolgeva le funzioni di Consigliere presso la sezione distaccata di Sassari della Corte d’Appello di Cagliari ”, prevalesse sugli altri candidati e, in particolare, sul dott. M, in virtù delle funzioni semidirettive svolte per più di quattro anni presso il Tribunale di Nuoro, idonee a denotare l’acquisizione di “ un’esperienza specifica di direzione di un ufficio ” e “ una notevole attitudine a ricoprire ruoli organizzativi ”.

L’organo di governo autonomo ha, per contro, considerato che il dott. M può vantare, quali pregresse esperienze organizzative, solo lo svolgimento, in via di fatto, delle “ funzioni di presidente del Tribunale per i minorenni di Sassari dal febbraio al dicembre 2005 e di presidente del collegio GUP del Tribunale per i minorenni di Sassari dal settembre 2009 ”, e nel suo apprezzamento le ha stimate insufficienti a determinare la sua prevalenza sul dott. D. La motivazione appare pertanto sufficiente, adeguata e priva di incoerenze e di vizi logici.

Alla luce delle esposte considerazioni l’appello va, pertanto, accolto.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La complessità e particolarità delle questioni affrontate giustifica l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.