Numero 02190/2016 e data 21/10/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 28 settembre 2016

NUMERO AFFARE

01738/2016

OGGETTO:

Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Schema di decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca recante Regolamento per la definizione delle modalità di svolgimento delle procedure concorsuali per l’accesso ai ruoli della dirigenza scolastica, la durata del corso e le forme di valutazione dei candidati ammessi al corso.

LA SEZIONE

Vista la relazione il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere G L.

Premesso:

Con nota datata 16 settembre 2016 il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha chiesto, ai sensi dell’articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il parere di questo Consiglio di Stato sullo schema di decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca recante “Regolamento per la definizione delle modalità di svolgimento delle procedure concorsuali per l’accesso ai ruoli della dirigenza scolastica, la durata del corso e le forme di valutazione dei candidati ammessi al corso, ai sensi dell’articolo 29 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall’articolo 1, comma 217, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.

La richiesta di parere è corredata da relazione illustrativa, relazione tecnica, analisi di impatto della regolamentazione, analisi tecnico-normativa, parere del Consiglio superiore della pubblica istruzione.

Lo schema si compone di 25 articoli e da un allegato (Tabella A).

L’articolo 1 individua l’oggetto del Regolamento.

L’articolo 2 reca le definizioni dei principali termini presenti nell’articolato [«Ministero”: il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca;
«Ministro”: il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca;
«USR”: gli Uffici scolastici regionali di cui all’articolo 75 (“Disposizioni particolari per l'area dell'istruzione non universitaria”)del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (“Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59”);
«Bando”: ciascun bando di concorso adottato in attuazione dell’emanando Regolamento;
«Testo Unico”: il decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (di approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado);
«Legge”: la legge 13 luglio 2015, n. 107 (“Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”);
«Decreto-legge”: il decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104 (“Misure urgenti in materia di istruzione, università e ricerca”), convertito con modificazioni dalla legge 8 novembre 2013, n. 128;
«CEF”: il Common European Framework of References for Languages come definito dal Consiglio Europeo;
«commissione del concorso”: la commissione esaminatrice dei candidati al concorso di ammissione al corso di formazione dirigenziale;
«Sotto-commissione del concorso”: ciascuna delle Sotto-commissioni esaminatrici dei candidati al concorso di ammissione al corso di formazione dirigenziale;
«commissione del corso”: ciascuna delle Commissioni esaminatrici dei partecipanti al corso di formazione dirigenziale e tirocinio;
«Direttore generale”: il Direttore generale preposto alla direzione competente per il trattamento giuridico ed economico del personale scolastico].

L’articolo 3 indica le fasi (fissate in numero di tre) in cui si articola il corso-concorso oggetto del Regolamento.

L’articolo 4 disciplina le modalità di determinazione del numero dei posti da mettere a concorso e dei posti disponibili per il successivo corso di formazione che concreta la terza e ultima delle fasi di cui al precedente articolo 3.

L’articolo 5 disciplina il bando di concorso.

L’articolo 6 ne prevede i requisiti di ammissione.

L’articolo 7 disciplina le modalità di presentazione e il contenuto dell’istanza di partecipazione.

L’articolo 8 disciplina la prova preselettiva, prevista qualora il numero dei candidati al concorso pubblico per l’ammissione al corso di formazione dirigenziale sia complessivamente superiore a tre volte quello dei posti disponibili a livello nazionale.

Gli articoli 9, 10 e 11 disciplinano, anche nel contenuto generale, le prove d’esame (una prova scritta e una prova orale) del concorso di ammissione.

L’articolo 12 disciplina la valutazione – da effettuare con punteggio - delle prove e dei titoli.

L’articolo 13 disciplina la predisposizione della prova preselettiva, della prova scritta e della prova orale.

L’articolo 14 prevede e disciplina, limitatamente al primo corso-concorso da bandire, una riserva di posti su quelli disponibili per l’accesso al corso di formazione dirigenziale.

L’articolo 15 disciplina la formazione e gli effetti della graduatoria del concorso di ammissione.

L’articolo 16 disciplina la composizione e la nomina della commissione del concorso e delle eventuali sottocommissioni, nonché i compensi dei componenti delle commissioni e del personale addetto alla vigilanza.

L’articolo 17 definisce in maniera dettagliata i requisiti generali di cui devono risultare in possesso i componenti delle commissioni nonché le possibili “cause di incompatibilità e di inopportunità”. L’articolo richiama le disposizioni generali previste per i concorsi pubblici in materia di incompatibilità con l’incarico di commissario.

L'articolo 18 disciplina lo svolgimento del corso di formazione dirigenziale e del successivo tirocinio.

L'articolo 19 disciplina la composizione e la nomina della commissione esaminatrice del corso di formazione dirigenziale e del tirocinio, e altresì la graduatoria generale di merito

L'articolo 20 disciplina la nomina dei vincitori del corso-concorso, la loro assunzione nel ruolo regionale, la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro, l'eventuale rinuncia all'assunzione e l'eventuale mancata assunzione del servizio nei termini previsti, l'obbligo di permanenza in servizio.

L'articolo 22 disciplina l’ammissione al corso successivo dei candidati impossibilitati per giustificati motivi a iniziare o proseguire la frequenza del corso di formazione dirigenziale.

L'articolo 21 disciplina il limite di spesa ai fini della scadenza temporale dei bandi e del numero dei posti.

L'articolo 23 reca disposizioni particolari per le scuole con lingua d'insegnamento slovena e con insegnamento bilingue sloveno-italiano.

L'articolo 24 reca disposizioni particolari per le province autonome di Trento e Bolzano.

L’articolo 25 disciplina l'entrata in vigore del Regolamento.

L’allegato (Tabella A) indica i titoli professionali e culturali valutabili e il punteggio attribuibile a ciascuno di essi.

Considerato:

1.- L’articolo 29 del decreto-legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come sostituito, da ultimo, dall’articolo 1, comma 217, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, nel disciplinare il reclutamento dei dirigenti scolastici conferma il carattere di specialità di questa dirigenza nel contesto della dirigenza pubblica;
specialità ribadita nell’articolo 11 (“Dirigenza pubblica”), lettera b), n. 1), della legge 7 agosto 2015, n. 124, di delega al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (in via di attuazione con un decreto legislativo in itinere , sul quale sta per esprimere il proprio parere questo Consiglio di Stato), il quale prevede l’esclusione della dirigenza scolastica dai ruoli unici della dirigenza statale, e ne fa salva la disciplina speciale in materia di reclutamento e inquadramento.

Il citato articolo 29 del decreto-legislativo n. 165/2001 (già articolo 28-bis del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, aggiunto dall'art. 1 del decreto legislativo 6 marzo 1998, n. 59), più volte modificato, prevede nel testo vigente:

“ 1. Il reclutamento dei dirigenti scolastici si realizza mediante corso-concorso selettivo di formazione bandito dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentito il Ministero dell'economia e delle finanze, per tutti i posti vacanti nel triennio, fermo restando il regime autorizzatorio in materia di assunzioni di cui all'articolo 39, comma 3-bis, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni. Al corso-concorso possono essere ammessi candidati in n. superiore a quello dei posti, secondo una percentuale massima del 20 per cento, determinata dal decreto di cui all'ultimo periodo del presente comma. Al concorso per l'accesso al corso-concorso può partecipare il personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche ed educative statali in possesso del relativo diploma di laurea magistrale ovvero di laurea conseguita in base al previgente ordinamento, che abbia maturato un'anzianità complessiva nel ruolo di appartenenza di almeno cinque anni. E' previsto il pagamento di un contributo, da parte dei candidati, per le spese della procedura concorsuale. Il concorso può comprendere una prova preselettiva e comprende una o più prove scritte, cui sono ammessi tutti coloro che superano l'eventuale preselezione, e una prova orale, a cui segue la valutazione dei titoli. Il corso-concorso si svolge in giorni e orari e con metodi didattici compatibili con l'attività didattica svolta dai partecipanti, con eventuale riduzione del loro carico didattico. Le spese di viaggio e alloggio sono a carico dei partecipanti. Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca sono definite le modalità di svolgimento delle procedure concorsuali, la durata del corso e le forme di valutazione dei candidati ammessi al corso ”.

Lo schema di regolamento attua questa normativa primaria.

2. – Si osserva preliminarmente che la materia oggetto del presente schema di Regolamento, trasmesso per il parere a questo Consiglio di Stato con nota datata 16 settembre 2016, coincide con quella oggetto di un precedente schema di Regolamento trasmesso per il parere a questo Consiglio di Stato con nota del medesimo Ministero prot. n. 0004621 del 20 ottobre 2015, e sul quale questo Consiglio di Stato ha espresso un parere interlocutorio trasmesso al Ministero in data 26 novembre 2015 (n. affare 1852/2015 – parere n. 3183/2015).

La attuale relazione ministeriale datata 16 settembre 2016 non reca indicazioni sul precedente schema, ma dalla nuova richiesta del Ministero deve ritenersi che quello schema trasmesso il 20 ottobre 2015 sia stato superato e sostituito negli intenti ministeriali da quello ora in esame.

Ciò premesso, si esprime sul nuovo schema il seguente parere.

3. – Nonostante la mancata indicazione della precedente analoga richiesta di parere, la predisposizione di questo ulteriore schema mostra impegno istruttorio.

3.1 - La relazione tecnica esamina e indica, ove esistenti, gli effetti finanziari di ciascun articolo del decreto;
e quantifica il totale degli oneri del provvedimento in € 3.271.200,00 e la relativa sommatoria delle disponibilità in € 3.300.000,00.

3.2 - L’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) segnala numerose criticità riscontrate nella fase applicativa del concorso per l’accesso ai ruoli della dirigenza scolastica, e la conseguente necessità di una profonda riforma.

L’AIR segnala in particolare come punti caratterizzanti della riforma di cui si fa carico il decreto in itinere :

- il superamento dell’organizzazione regionale dei concorsi di accesso ( espressamente prevista dal citato articolo 29 del decreto legislativo n. 165/2001 prima delle modifiche apportate dal decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128) - fonte di ricco contenzioso (e dunque di ritardi e dei noti fenomeni di “reggenza”) derivante spesso da applicazioni normative non uniformi da parte dei singoli Uffici scolastici regionali (USR) - con la previsione di forme selettive nazionali, e più snelle;

- l’intento di addivenire ad una modalità selettiva diversa dai concorsi tradizionali sinora espletati ( in base a normative derogatorie della previsione del corso-concorso invero già contenuta nella originaria stesura dell’articolo 29 del citato decreto legislativo n. 165/2001: v. l’articolo 12 del d.P.R. 10 luglio 2008, n. 140, emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400) che consenta all’Amministrazione di poter selezionare dirigenti scolastici più preparati e motivati, con verifica “sul campo” delle capacità attraverso i periodi di tirocinio;

- l’intento di consentire lo svolgimento del concorso in tempi celeri così da raggiungere una ciclica e ordinata immissione in ruolo dei nuovi dirigenti scolastici, sì da evitare le citate “reggenze”.

3.3 - Le premesse del decreto precisano che la materia da esso disciplinata non rientra tra quelle per le quali è prevista l’acquisizione del parere obbligatorio del Consiglio superiore della pubblica istruzione (in prosieguo, per brevità, CSPI) a norma dell’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno 1999, n. 233;
ma che l’Amministrazione ha comunque ritenuto opportuno acquisire il parere del Consiglio superiore al fine di avvalersi del suo supporto tecnico-scientifico.

Il Consiglio superiore ha dunque espresso il proprio parere, il quale, come pure indicato nelle premesse del decreto (ma non esaurientemente: vedi infra nelle considerazioni relative all’articolo 18), ha formulato richieste di modifica in buona parte accolte nello schema. Le proposte CSPI non recepite verranno indicate in sede di esame delle relative disposizioni.

4. - Relativamente ai singoli articoli si rileva quanto segue.

4.1 – Sull’articolo 1 (“Oggetto”) non si hanno osservazioni.

4.2 – Relativamente all’articolo 2 (“(Definizioni”): si suggerisce di indicare, per maggior intellegibilità, anche i titoli dei testi normativi citati [ad esempio: “e) «Testo Unico»: il testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297”. V. anche in proposito il successivo capo 4.27 del presente parere].

4.3 – Sull’articolo 3 (“Articolazione in fasi del corso-concorso”) non si hanno osservazioni.

4.4 – Relativamente all’articolo 4 (“Determinazione del contingente dei posti del concorso e del corso di formazione”) si osserva:

- nel comma 2 (“ Sono messi a concorso i posti da dirigente scolastico presso le istituzioni scolastiche statali, inclusi i centri provinciali per l’istruzione degli adulti, che risultino vacanti e disponibili alla data di indizione del corso-concorso, fermo restando quanto stabilito all’articolo 19, commi 5 e 5-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 ”) non risulta adeguatamente intellegibile la portata della disposizione: da un lato, infatti, manca una sia pur sintetica indicazione del contenuto dell’articolo 19, commi 5 e 5-ter, del decreto-legge n. 98/2011 in essa richiamato (e che qui si riporta: “ 5. Negli anni scolastici 2012/2013 e 2013/2014 alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non possono essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato. Le stesse sono conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome.