Pubblicato il 13/06/2023

N. 05786/2023REG.PROV.COLL.

N. 04942/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4942 del 2022, proposto da L E &
Co. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati E I F, F A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Tortoreto, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 137/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2023 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Ioannoni e Antenucci;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce l’appellante di agire quale titolare di licenza ex artt. 68 e 80 del T.U.L.P.S. di cui al R.D. 18.6.1931 e successive modificazioni per svolgere attività di intrattenimento musicale con serate danzanti (discoteca) in una porzione ben distinta e delimitata appositamente dell’area facente parte della concessione demaniale del più ampio stabilimento balneare denominato Garden Lido sito in Tortoreto (Teramo). I Carabinieri di Alba Adriatica e Tortoreto nelle date del 14.7.2018, del 21.7.2018 e del 28.07.2018, tutte ricadenti nella serata di sabato, e negli orari ivi specificati (ovvero rispettivamente alle ore 2.20 a.m., alle ore 2.30 a.m. e ancora alle ore 2.30) con verbali redatti successivamente, ovvero rispettivamente il 1 agosto 2018, il 2 agosto 2018 e il 3 agosto 2018, notificati tutti l’8 agosto 2018 contestavano violazioni al “Regolamento comunale per le attività rumorose”, approvato con delibera commissariale del 24 giugno 2016, nella parte relativa agli orari di chiusura. In particolare, contestavano lo svolgimento dell’attività musicale oltre l’orario consentito (ore 2.00 a.m.).

2. Il responsabile del Servizio Polizia Locale e Polizia Amministrativa del Comune, il successivo 11 aprile 2019 adottava il provvedimento di revoca impugnato, fondato sulle violazioni sopra indicate, tutte notificate e contestate in data postuma, ovvero l’8 agosto 2018, nonché su ordinanze ingiunzione nn. 16-17 e 18/2019, tutte datate 2 aprile 2019 e notificate il giorno successivo.

3. Le ordinanze venivano impugnate e poi sospese inaudita altera parte nel procedimento civile R.G. 998/2019 dal Giudice di Pace di Teramo. In data 15 ottobre 2019 con sentenza di accoglimento n. 354.2019 venivano definitivamente annullate le ordinanze ingiunzione opposte.

4. L E &
Co. S.n.c. proponeva anche ricorso dinanzi al TAR che veniva respinto con la sentenza indicata in epigrafe.

5. Di tale sentenza, asseritamente ingiusta e illegittima, L E &
Co. S.n.c. ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello alla stregua dei seguenti motivi così rubricati: “ 1) ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 64

COMMA

1 C.P.A.;
2) ERRONEITA’ DELLA DECISIONE PER ERRATA VALUTAZIONE DEL PRIMO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE DELL’ART. 64

COMMA

2 C.P.A.;
3)ERRONEITA’ DELLA DECISIONE PER ERRATA VALUTAZIONE DEL SECONDO MOTIVO DI RICORSO”.

6. Il Comune di Tortoreto, regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.

7. Alla udienza pubblica del 2 febbraio 2023 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo l’appellante argomenta come segue.

8.1. Il Comune di Tortoreto, regolarmente costituito nel giudizio di primo grado, aveva depositato agli atti del processo tutta la documentazione ritenuta utile a suffragare la legittimità del provvedimento impugnato. Con l'ordinanza collegiale del 17 novembre 2021 il TAR assegnava al Comune di Tortoreto un termine per poter provvedere ad emendare carenze probatorie evidenti. Anzi, suggeriva al comune di Tortoreto quali potessero essere argomentazioni difensive fino ad allora non sollevate. Il TAR avrebbe violato l’articolo 64 del codice del processo amministrativo laddove al primo comma prevede che spetti “ alle parti l'onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni ”. Il TAR avrebbe permesso all'amministrazione di produrre in giudizio una relazione corposa con allegati 117 documenti fino a quel momento ritenuti dalla P.A. e dal difensore, superflui ai fini del decidere, pur essendo gli stessi nella loro disponibilità.

9. Il motivo è radicalmente infondato.

9.1. L’art. 64 comma 3 del codice del processo amministrativo dispone: “3 . Il giudice amministrativo può disporre, anche d'ufficio, l'acquisizione di informazioni e documenti utili ai fini del decidere che siano nella disponibilità della pubblica amministrazione”.

9.2. Fermo restando l'onere della prova a carico delle parti, il giudice può chiedere alle stesse anche d'ufficio chiarimenti o documenti. Tale strumento di acquisizione, nel suo concreto atteggiarsi, non determina alcuna violazione delle prerogative processuali delle parti, ovvero una compressione del principio della "parità delle armi" poiché è conforme al principio dispositivo temperato con metodo acquisitivo che connota il processo amministrativo (tra le numerosissime, Cons. Stato Sez. II, 17 febbraio 2023, n. 1688, Cons. Stato sez. IV, 4 gennaio 2018 n. 36).

9.3. Rientra nell'ambito del prudente apprezzamento del giudice l'esercizio, anche d'ufficio, dei poteri istruttori, ivi compresa la richiesta di chiarimenti alle parti o l'acquisizione di informazioni o documenti dall'amministrazione (artt. 63 e 64 c.p.a.).

9.4. Il giudice di primo grado, nel disporre che l'amministrazione depositasse una relazione con i chiarimenti sui fatti di causa, si è limitato ad esercitare i poteri ad esso riconosciuti dal codice del processo amministrativo, ritenendo, secondo il proprio prudente apprezzamento, necessario un approfondimento istruttorio al fine del decidere.

9.5. Se si legge l’ordinanza collegiale n. 522/2021, la decisione del Giudice di prime cure, scontato quanto sopra esposto circa il fatto che essa fosse rimessa al suo prudente apprezzamento, è perfettamente comprensibile vista la dinamica processuale.

9.6. La motivazione dell’ordinanza è la seguente: “ Rilevato che Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3546/2019 dell’11.7.2019, nell’accogliere l’appello cautelare avverso l’ordinanza 107/2019 di questo Tribunale di reiezione della domanda di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, ha ritenuto “che le questioni sollevate sia quanto alla progressività delle sanzioni, sia per quanto attiene all’asserito affidamento in buona fede in vista di un’autorizzazione espressa non appaiono ad un primo esame da disattendere”.

- Considerato, pertanto, che sono necessari, ai fini del decidere, approfondimenti istruttori volti a meglio valutare il rispetto da parte dell’amministrazione resistente nell’adozione dei provvedimenti oggetti di gravame, dei surrichiamati principi di progressività delle sanzioni e di buona fede.

- Ritenuto allo stato, di dover richiedere al Comune intimato una dettagliata relazione che riporti, con riferimento all’arco temporale che va dal 2016 al 2018, tutte le violazioni accertate ed i conseguenti provvedimenti sanzionatori comminati nei confronti della ricorrente, nonché il deposito della relativa documentazione e di ogni altro documento utile compresi eventuali esposti e prove audiometriche effettuate.

- Ritenuto che il Comune di Tortoreto dovrà provvedere all’adempimento istruttorio di cui innanzi nel termine di giorni sessanta (60) dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte”.

9.7. In presenza di decisioni di segno opposto, pur nella fase cautelare, tra Giudice di primo grado e Giudice d’appello, il TAR ha diligentemente approfondito l’analisi di tutte le complesse questioni, anche in ordine all’apprezzamento delle circostanze di fatto, che gli erano state rimesse.

9.8. Non sussiste, pertanto, alcuna violazione dell’art. 64 del codice del processo amministrativo.

10. Con il secondo motivo l’appellante argomenta come segue.

10.1. L'articolo 14 del regolamento comunale per le attività rumorose reca disposizioni in caso di pluralità di violazioni al regolamento stesso prevedendo una settimana di sospensione dell’attività alla prima violazione;
15 giorni di sospensione alla seconda violazione e, in caso di ulteriore recidiva la ben più grave sanzione della revoca della licenza. Le contestazioni che hanno portato alla revoca della licenza, pur se relative a tre diverse serate svolte a distanza di una settimana l'una dall'altra, sono state notificate in maniera contestuale, così da poter applicare la sanzione massima accessoria prevista dal regolamento: la revoca della licenza. Così operando, il Comune di Tortoreto non avrebbe rispettato il principio di gradualità previsto nel regolamento, attribuendo dunque direttamente la più grave sanzione della revoca della licenza. Se infatti le sanzioni in questione fossero state contestate immediatamente la ditta sarebbe stata portata a valutare in maniera differente il proprio operato rendendosi conto che vi era una possibilità di attribuzione di una sanzione grave come quella concretamente applicata.

10.2. Inoltre, il Comune di Tortoreto avrebbe agito stravolgendo le proprie regole senza alcun preventivo avviso: se negli anni 2017 e 2018 era stata sufficiente la pec ai fini dell’equivalenza al nulla osta, improvvisamente si richiedeva a tale scopo la materiale emissione di autorizzazione.

10.3. L’appellante riferisce di aver ritenuto, nelle tre serate, di avere legittimamente la possibilità di derogare di un'ora all’orario di chiusura;
difatti, ai Carabinieri che hanno svolto l'accertamento veniva mostrata la pec con la quale si informava il Comune che in quella serata sarebbe stata utilizzata una delle sei serate in cui il regolamento stesso prevede un prolungamento di orario. E i Carabinieri verbalizzanti non contestavano al momento alcuna contravvenzione.

10.4. La ratio della norma regolamentare sarebbe ravvisabile nella volontà di colpire con sanzioni più gravi il soggetto che con coscienza e volontà non si adegui al regolamento. Se le sanzioni non venissero applicate con le modalità previste dalla norma ne risulterebbe violato il principio di progressività delle sanzioni.

10.5. Sotto altro aspetto il provvedimento impugnato si assumeva in primo grado fosse contrario anche all'articolo 8 bis della legge 689/81 comma 4 che prevede: “ Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria”.

10.6. Il TAR ha ritenuto non sufficienti le comunicazioni fatte a mezzo pec in ordine alla richiesta deroga di orario ponendo l'accento sul fatto che l'articolo 6 del regolamento prevede il prolungamento dell'attività di intrattenimento musicale e danzante fino e non oltre le 03:00 in sei serate durante la stagione ed in caso di eventi che rivestono il carattere della particolarità e che detto prolungamento debba essere autorizzato mediante rilascio di apposito nullaosta.

10.7. Nell’anno 2017 la competenza a ricevere le richieste di deroga passava all’Ufficio SUAP il quale adottava la prassi del c.d. silenzio assenso, intervenendo in forma esplicita esclusivamente in caso di motivi di respingimento della comunicazione di volersi avvalere della proroga oraria.

10.8. L’appellante conclude la sua lunghissima esposizione affermando che sarebbe palese la violazione, nella decisione appellata, dell’art. 64 comma 2 c.p.a.: la difesa Comunale non ha mai espressamente contestato la circostanza che l’Ufficio SUAP non abbia mai rilasciato alcun nulla-osta. Sarebbe dunque del tutto illogico sanzionare un operatore turistico per prassi contra legem adottate dalla stessa pubblica amministrazione.

11. Anche questo motivo è infondato.

11.1. Tutto il ragionamento esposto dall’appellante parte da un presupposto erroneo e cioè che sarebbe possibile violare le regole se nessuno lo rileva. Vi sarebbe una sorta di zona bianca nella quale muoversi e, in caso di plurime violazioni, si dovrebbero considerare solo quelle a partire dalla data del primo accertamento.

11.2. La singolarità della tesi prende le mosse da un ulteriore presupposto erroneo e cioè che a carico di un operatore economico non vi sarebbe alcun principio di autoresponsabilità. Così ragionando, l’amministrazione, e i cittadini, sarebbero esposti, teoricamente all’infinito, a violazioni degli orari che rileverebbero solo alle condizioni volute dalla prassi adottata dal titolare della licenza. Titolare della licenza che deve conoscere, tanto quanto la pubblica amministrazione, i limiti entro i quali esercitare le facoltà che da essa derivano.

11.3. Che poi il legittimo affidamento non possa basarsi su una prassi illegittima dell'amministrazione è affermazione costante della giurisprudenza (Corte giustizia Unione Europea Sez. I, 11 aprile 2018, n. 532/16, Cass. civ., Sez. VI, ordinanza, 9 marzo 2022, n. 7626).

11.4. Inoltre, occorre rammentare che la questione controversa riguarda la violazione di regole che presidiano al corretto utilizzo di una licenza di pubblica sicurezza;
i provvedimenti autorizzatori di cui all'art. 68 del R.D. n. 773/1939 relativi all'esercizio di attività di intrattenimento presuppongono la partecipazione attiva del pubblico e il loro utilizzo deve, naturalmente, essere circondato di cautele per la molteplicità degli interessi in gioco (tra gli altri, la sicurezza e la quiete pubblica).

11.5. Del tutto inconferente poi, è il richiamo all’art. 8 bis della L. 24/11/1981, n. 689 che disciplina la “ Reiterazione delle violazioni ” posto che, come noto, in tema di sanzioni amministrative, allorché siano poste in essere più condotte realizzatrici della medesima violazione, l'unificazione ai fini della applicazione della sanzione secondo il criterio del cumulo giuridico, presuppone l'unicità dell'azione od omissione produttiva della pluralità di violazioni, non operando nel caso di condotte distinte, sebbene collegate sul piano della identità di una stessa intenzione plurioffensiva, né è applicabile in via analogica l'istituto della continuazione di cui all'art. 81, comma 2, c.p., utilizzabile solo per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza tenuto conto, altresì, delle differenze tra reato ed illecito amministrativo (Cass. civ. Sez. II, 22 giugno 2022, n. 20129).

11.6. E’ del tutto condivisibile l’argomentare del primo Giudice laddove si afferma: “ Il presupposto normativo per l’applicazione delle sanzioni accessorie di cui innanzi, che costituiscono espressione di un generale potere di autotutela amministrativa, consiste nell’”accertamento della violazione”.

Ai fini, pertanto, dell’applicabilità della sanzione più grave della revoca della licenza è necessario e sufficiente che sia accertata e contestata la violazione “recidiva” del Regolamento, ovvero una violazione dello stesso successiva alla seconda”.

12. Con il terzo motivo l’appellante argomenta come segue.

12.1. Anche il mancato accoglimento del secondo motivo di ricorso da parte del TAR sarebbe erroneo. Si tratta della possibilità o meno di applicare le sanzioni accessorie previste nell'articolo 14 del regolamento, in pendenza dei termini per l'impugnativa dei verbali inerenti le singole contestazioni.

12.2. Poiché nel regolamento vi era un espresso richiamo alle disposizioni della L. 689 del 1981, il regolamento doveva essere interpretato alla luce delle disposizioni ivi contenute che prevedono che “ Gli effetti conseguenti alla reiterazione possono essere sospesi fino a quando il provvedimento che accerta la violazione precedentemente commessa sia divenuto definitivo ”. Dunque, le sanzioni inerenti la reiterazione della violazione non potevano applicarsi sino alla definitività delle violazioni contestate.

12.3. I verbali di contestazione venivano immediatamente impugnati dinanzi al Giudice di Pace competente. Questi, con sentenza del 19/09/2018 n. 622 (richiamata nel provvedimento di revoca impugnato) dichiarava l'opposizione inammissibile ma rimetteva nei termini la società, ai fini del contraddittorio procedimentale sulle contestate violazioni come da articolo 18 della legge 689 del 1981. Sostanzialmente, dunque, il Giudice di Pace evidenziava esclusivamente l'inammissibilità, in quella fase dell'opposizione ai soli verbali poiché ancora non era stata emessa l’ordinanza ingiunzione, non potendosi impugnare autonomamente i verbali di contestazione prima che gli stessi portino alla eventuale emissione del provvedimento finale. Impugnazione che, successivamente, veniva proposta contro le ordinanze emesse dal Comune e scaturite dai predetti verbali.

12.4. Il Giudice di pace di Teramo con sentenza numero 354 del 2019 (prodotta in primo grado), accoglieva il ricorso, annullando le ordinanze ingiunzione emesse dal Comune di Tortoreto e, con esse, dunque, anche i verbali di contestazione sui quali si basa il provvedimento di revoca. Sarebbe dunque evidente che il provvedimento impugnato, al momento della sua emanazione, non ha tenuto conto che verbali di contestazione delle violazioni non erano ancora definitivi, non essendo decorsi i termini per la loro impugnazione, e ciò in violazione della norma richiamata nel secondo motivo di ricorso. Ciò ha portato ad avere, nelle more del ricorso di primo grado, una sentenza emessa da altra Autorità Giudiziaria che annullava gli atti presupposti del provvedimento impugnato.

12.5. Il procedimento amministrativo che ha portato all’emanazione del provvedimento impugnato, di revoca della licenza, ha quali suoi presupposti i tre verbali di contravvenzione notificati in data 8 agosto 2018. Da tali tre verbali sono scaturite le ordinanze ingiunzione. La sentenza 354/2019 del Giudice di Pace di Teramo ha caducato di ogni efficacia non solo le ordinanze ingiunzione ma anche i relativi verbali di contravvenzione che avevano portato alla loro emanazione. A tal riguardo sarebbe evidente che allo stato non sussista una validità del provvedimento oggetto di questo giudizio poiché colpito da invalidità derivata.

12.6. L’appellante cita a sostegno della propria tesi la sentenza del Consiglio di Stato sez. III, 2 novembre 2021, n. 7312.

12.7. Il TAR avrebbe errato nel sostenere una insussistenza di un rapporto di presupposizione fra ordinanza ingiunzione e provvedimento di revoca della licenza.

12.8. Il TAR avrebbe inoltre errato nel basare la propria decisione sulla “ pluralità di violazioni commesse dalla società ricorrente nell'arco temporale compreso tra il 2016 ed il 2017 ”.

12.9. Pur essendo vero che il provvedimento impugnato reca nella sua motivazione l'indicazione di tutta una serie di violazioni precedenti, il testo del provvedimento stesso fa chiaro riferimento solo ed esclusivamente alle tre violazioni contestate all'inizio dell'estate 2018 notificate tutte in data 8 agosto. Le precedenti violazioni erano indicate nel provvedimento impugnato solo ad colorandum , poiché non potevano assurgere a validi precedenti.

13. Anche questo motivo è infondato.

13.1. Tre considerazioni:

a) la prima è che la chiara motivazione (punto 3.2. della sentenza di primo grado) con la quale il TAR ha respinto la doglianza è del tutto condivisibile;

b) la seconda è che il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato sez. III, 2 novembre 2021, n. 7312 è inconferente;
la sentenza statuisce in ordine alla nota questione del nesso di presupposizione tra atti (peraltro in una gara d’appalto) e, in sostanza, sulla questione della invalidità, viziante e caducante, che, nella fattispecie qui all’esame non rilevano affatto;

c) l’istruttoria condotta e la motivazione del provvedimento di revoca sono del tutto autonome rispetto alla citata sentenza del Giudice di pace e, come noto, non sussiste quella che viene descritta dall’appellante come una sorta di pregiudizialità tra giudizio civile e giudizio amministrativo in vicende come quella qui all’esame.

13.2. Non è superfluo precisare, da ultimo, che il provvedimento impugnato dinanzi al TAR è ampiamente motivato e, da tutta l’istruttoria condotta, risulta una situazione di fatto di rilevante gravità in ordine al reiterato esercizio di trattenimenti musicali e danzanti con diffusione di musica percepibile dall’esterno oltre l’orario consentito.

14. L’appello deve pertanto essere respinto.

15. Nulla per le spese.