Pubblicato il 29/12/2020

N. 08475/2020REG.PROV.COLL.

N. 02203/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2203 del 2020, proposto dal Comune di Sezze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato G M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato P D P in Roma, viale Giulio Cesare, n. 95;

contro

la signora S M, nella qualità di erede della signora P I, rappresentata e difesa dall'avvocato T D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, n. 496 del 2019, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora S M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2020 - tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 4 d.l. n. 28 del 2020 e art. 25 d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere S M;

Uditi gli avvocati G M e T D S;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR del Lazio, sezione staccata di Latina, la signora Maria S, nella qualità di procuratrice generale della signora Iolanda P, impugnava la delibera n. 66 del 2017 con cui la Giunta Comunale di Sezze aveva annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241/90, la precedente deliberazione n. 8 del 27 gennaio 2017, recante l’approvazione definitiva del Piano di lottizzazione proposto dalla ricorrente unitamente alla signora Giuseppa P.

Era in particolare accaduto che, successivamente alla succitata approvazione definitiva del Piano, il Comune di Sezze si era accorto del fatto che la Direzione Regionale Territorio, Urbanistica, Mobilità della Regione Lazio, in data 27 ottobre 2016, aveva sollevato obiezioni in merito al Piano proposto.

Nella suddetta nota di osservazioni (depositata in atti nel processo di primo grado), si legge che il Piano era ritenuto dalla Regione “ carente del parere paesaggistico [...]. Difatti nell’area di intervento del Piano in esame sono presenti alcune porzioni di “area boscata” individuate nel PTPR e vincolate paesisticamente ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del d.lgs. 42/2004 e s.m.i. nonché ai sensi dell’art. 38 del PTPR [...] la scrivente area nell’ istruttoria ha rilevato:

- incongruità tra la suddivisione in lotti (cfr. Tav 05) e la planimetria generale (cfr. Tav. 07 bis) per quanto riguarda tutte le aree da cedere al Comune, pertanto andranno modificati questi elaborati nonché verificati tutti gli elaborati che contengono tale informazione [...]; in particolare i lotti n. 1 e n. 12 nella Tav. 07-bis presentano un’area da cedere al Comune ove è previsto un impianto di depurazione di progetto della lottizzazione in esame [...];

- incongruità tra i dati delle superfici dei singoli lotti [...];

- la strada principale sia rappresentata in scala nelle planimetrie [...] in coerenza con la sezione tipo indicata nella Tav. 6/C ;

- incongruità tra i dati delle superfici dei singoli lotti [...];

- manca l’indicazione di tutte le altezze nei profili architettonici nonché le quote di riferimento [...];

- Infine, codesta A.C. verifichi la correttezza formale dell’esclusione del Piano di lottizzazione dalla “verifica agli obblighi di cui al d.lgs. 152/2006”, in quanto l’Attestazione comunale [...] dovrà essere inviata necessariamente all’Area autorizzazioni paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica della scrivente Direzione regionale. Per la scrivente area non è stato possibile completare l’istruttoria di competenza vista la carenza della richiesta del parere paesaggistico che codesta A.C. dovrà acquisire nonché per le osservazioni progettuali rilevate con la presente ”.

1.1. In riscontro alla comunicazione di avvio del procedimento del 4 maggio 2017, “ per addivenire all’eventuale annullamento della deliberazione di G.C. n. 8/2017 ” – con la quale venivano richieste “ controdeduzioni alle osservazioni avanzate dalla Regione Lazio [...] che si allegano alla presente comunicazione ” - i progettisti, “ al fine di scongiurare ogni dubbio ”, avevano eliminato dal conteggio della volumetria le aree in contestazione e avevano altresì aggiornato tutte le tavole in base alle osservazioni della Regione Lazio, “ rimanendo invariate le previsioni originarie del P.L.U. con la sola aggiunta di una nuova tavola identificata come Tav. 11/a dove sono state indicate le aree da cedere al Comune ”.

Il Comune con la delibera impugnata aveva poi annullato il Piano di Lottizzazione, alla stregua delle seguenti considerazioni:

“ Atteso che i rilievi sollevati dal competente Ufficio regionale, e che hanno condotto all’avvio del procedimento finalizzato all’eventuale annullamento della deliberazione n. 8/2017 più volte richiamata e alla conseguente deliberazione di sospensione cautelare, non risultano essere stati superati, tenuto conto che i rilievi riferiti all’area di intervento del Piano proposto - che si sviluppa su una porzione di terreno ricompreso in un’“area boscata” e, in quanto tale, è sottoposta ai vincoli di natura ambientale e necessita del preventivo parere paesistico - così come le riscontrate limitazioni presenti sulle aree da cedere al Comune per l’attuazione del programma edificatorio proposto, ove insistono impianti tecnologici, non hanno incontrato alcuna valida obiezione da parte dei soggetti interessati [....];

Considerato, infatti, che nelle controdeduzioni succitate, i progettisti, pur contestando che il perimetro del Piano di Lottizzazione rientri in zona vincolata, hanno proposto un nuovo piano di intervento che riduce il suddetto ed esclude dallo stesso le zone che sarebbero interessate dai rilevati vincoli ;

Ritenuto essere di tutta evidenza che, in ragione delle modifiche apportate, il nuovo Piano di Lottizzazione soggetto all’esame dell’Amministrazione ha assunto una conformazione differente da quello oggetto di approvazione con la richiamata deliberazione n. 8 del 27.01.2017, e non essendo assolutamente omologabile a quello precedentemente proposto ed assentito necessita di una nuova verifica istruttoria che possa accertare la sua compatibilità con le vigenti disposizioni normative;

Ritenuto, dunque, che in ragione dei rilievi sollevati e della conseguente nuova proposta progettuale avanzata, la deliberazione di G.C. n. 8 del 27.1.2017 di approvazione dell’originario Piano di Lottizzazione debba essere annullata, tenuto conto delle incongruenze in essa presenti e della sovrapposizione al medesimo del nuovo Piano proposto [...]”.

1.2. La ricorrente deduceva innanzi al TAR che i progettisti - nel ridurre il piano escludendo “ le piccole aree limitrofe boscate ” ritenute dubbie – avevano mantenuto invariate le previsioni originarie, con la sola aggiunta di una tavola in cui erano state indicate le aree da cedere al Comune.

1.3. Oggetto di impugnativa era poi anche la nota prot. 27161 del 6 dicembre 2018, emessa dal Responsabile del V Settore del Comune di Sezze.

Era infatti accaduto che in data 29 novembre 2018, non conoscendo la delibera di annullamento, mai notificata alla ricorrente, l’avvocato E B in nome e per conto di quest’ultima aveva diffidato il Comune a concludere il procedimento pendente dal 2010, con la definitiva approvazione e con la stipula della convenzione di lottizzazione.

In riscontro alla diffida il Comune di Sezze, con l’impugnata nota prot. 27161 del 6 dicembre 2018, aveva rappresentato l’avvenuto annullamento della delibera di approvazione.

Il dirigente, inoltre, aveva fatto rilevare che, a suo avviso, la zona G del P.R.G. del Comune di Sezze era assimilabile alle zone omogenee E di PRG, con conseguente applicazione dei parametri edilizi di cui alla legge della Regione Lazio n. 8 del 2003.

Con riguardo a tale ultimo assunto, veniva dedotta l’incompetenza del dirigente in tema di procedimento di approvazione di piano di lottizzazione.

2. Nella resistenza del Comune di Sezze, il TAR:

- respingeva le eccezioni preliminari, di inammissibilità e irriceviblità;

- accoglieva nel merito il ricorso, annullando i provvedimenti impugnati.

In particolare, il primo giudice riteneva che le modificazioni apportate al Piano originario non avessero carattere essenziale e fossero state peraltro subordinate dai progettisti all’effettivo riscontro del vincolo paesaggistico.

Tale interpretazione sarebbe stata confermata dalla circostanza che successivamente all’impugnato annullamento il Comune di Sezze aveva continuato ad istruire l’originario Piano di lottizzazione, confermando in tal modo il fatto che le osservazioni effettuate non potevano essere qualificate come nuova proposta di Piano.

Era altresì accolta anche la censura di incompetenza rivolta contro la nota prot. 27161 del 6 dicembre 2018, emessa dal Responsabile del V Settore del Comune di Sezze, posto che spettava alla Giunta Comunale l’approvazione del piano di lottizzazione e non al dirigente.

3. La sentenza è stata impugnata dal Comune di Sezze che ha dedotto:

I. Inammissibilità dell’originaria impugnazione per difetto di procura alle liti ex art. 40 del c.p.a. .

La procuratrice della signora P aveva promosso l’originario ricorso in forza della procura generale rilasciata con atto del Notaio Fucillo di Sezze, del 10 febbraio 2016, Rep. n.26452, Racc. 15426, depositata in atti. Tale atto non sarebbe stato idoneo a legittimare l’affidamento della rappresentanza tecnica al difensore ai fini della proposizione dell’originaria impugnativa;

II. Sulla nota prot. n.27161 del 6 dicembre 2018 del Responsabile del V Settore del Comune di Sezze.

La nota in oggetto non aveva alcuna valenza provvedimentale. Il responsabile dell’Ufficio tecnico si era limitato a riscontrare una diffida inoltrata dall’avvocato E B, per conto della controparte, al fine di sollecitare l’approvazione definitiva del Piano di lottizzazione in questione.

Le ulteriori deduzioni sulla qualificazione urbanistica dell’area non erano quindi in alcun modo idonee, di per sé, ad incidere sulle sorti del Piano di lottizzazione;

III. Violazione di legge – Travisamento dei fatti .

L’Ufficio Tecnico Comunale nel dare corso all’istruttoria, necessaria per evadere l’istanza presentata dalla ricorrente, non aveva originariamente preso in considerazione i rilievi sollevati dalla Direzione Regionale Territorio Urbanistica Mobilità della Regione Lazio, con la prot. n. 23731 del 27 ottobre 2016.

Dopo la comunicazione della sospensione dell’efficacia della delibera di approvazione del PdL, le signore P avevano rimodulato il progetto proposto.

Queste circostanze avevano indotto l’amministrazione a rimuovere la precedente deliberazione n. 8 del 27 gennaio 2017, con cui era stato assentito l’originario progetto, e nel contempo a dare corso all’esame del nuovo progetto.

Le modifiche proposte hanno configurato una ben diversa conformazione planovolumetrica del Piano rispetto a quella originaria.

L’attività istruttoria svolta dagli Uffici a seguito della presentazione della seconda ipotesi progettuale ha riguardato esclusivamente quest’ultima e non quella originariamente proposta in relazione alla quale è stato disposto il gravato provvedimento di annullamento.

Non a caso i progettisti, nel presentare il secondo elaborato grafico afferente alla proposta realizzativa, lo hanno esplicitamente qualificato come un nuovo progetto.

Ampiamente esaustiva, al riguardo, si appalesa anche la relazione istruttoria elaborata dall’Ufficio Tecnico comunale in data 29 maggio 2017 dalla quale emergono le evidenti differenze dei due progetti e la necessità di una nuova verifica ad ampio spettro.

4. Si è costituita, per resistere, la signora Maria S nella qualità di erede della signora Iolanda P.

5. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica.

5.1. La signora S ha dedotto, tra l’altro, che il mezzo di gravame relativo alla inammissibilità dell’impugnativa della nota del dirigente del Settore V sarebbe una eccezione nuova, sollevata solo in questo grado di giudizio.

6. L’appello, infine, è passato in decisione alla pubblica udienza del 19 novembre 2020, ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 e dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.

7. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.

Al riguardo si osserva quanto segue.

8. Si può prescindere dal primo motivo, con il quale è stata riproposta l’eccezione di difetto di legittimazione attiva della signora S, poiché il ricorso di primo grado risulta palesemente infondato nel merito.

9. E’ anzitutto fondato il secondo motivo, con cui il Comune ha dedotto che la nota prot. n. 27161 del 6 dicembre 2018, inviata dal dirigente del Settore V in risposta ad una diffida dell’originaria ricorrente, non aveva carattere provvedimentale, ma, al più, valenza istruttoria ed endoprocedimentale, in quanto si limita ad esprimere una valutazione dell’Ufficio circa ulteriori carenze dell’originaria proposta di Piano, oltre quelle indicate dalla Regione nella nota prot. n. 541533 del 27 ottobre 2016.

Al riguardo, va respinta l’eccezione dell’appellata circa il carattere di novità delle argomentazioni del Comune relative all’inammissibilità dell’impugnativa della predetta nota dirigenziale.

Va infatti ricordato che il divieto di domande o eccezioni nuove in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a. si applica solo all'originario ricorrente, poiché solo a quest'ultimo, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio d'appello;
viceversa, rispetto alle parti resistenti il medesimo divieto va inteso come riferito alle sole eccezioni in senso tecnico, non rilevabili d'ufficio, ma non anche alle mere difese rispetto agli altrui motivi di impugnazione, il cui accoglimento determina l’interesse a formulare ogni censura volta ad ottenere la riforma della sentenza in sede d’appello.

Per quanto qui interessa, l’apprezzamento circa la natura lesiva, o meno, di un atto è un’operazione che rientra nell’attività esegetica del giudice e quindi può (o meglio deve) essere svolta anche d’ufficio, indipendentemente dalle allegazioni delle parti.

Nel caso di specie, il carattere non “provvedimentale” della determinazione dirigenziale è reso poi evidente dal fatto che l’unico atto effettivamente lesivo dell’interesse delle proponenti era stato già adottato dalla Giunta, mediante la delibera di autoannullamento dell’approvazione del Piano originariamente presentato, n. 66 del 1° giugno 2017.

Le valutazioni del dirigente del Settore V avrebbero potuto costituire, semmai, un elemento istruttorio ai fini dell’esame del Piano, siccome successivamente rimodulato dai progettisti;
con la conseguenza che tale nota dovrà essere impugnata soltanto qualora siffatta proposta venga rigettata sulla base (anche) di siffatta determinazione.

9. E’ fondato anche il terzo motivo, attesa l’erroneità delle statuizioni con cui il TAR ha motivato l’annullamento della delibera n. 66 del 2017.

Il Collegio reputa infatti che, nella precedente fase del giudizio, sia rimasta priva di idonea contestazione la principale ragione su cui il Comune di Sezze ha basato l’annullamento d’ufficio del PdL presentato dalle signore P, costituita dal fatto che esso era stato approvato dalla Giunta senza considerare l’esito negativo della c.d. verifica di conformità, svolta dalla Regione Lazio ai sensi dell’art. 1 – bis della l.r. n. 36 del 1987.

Non può essere condiviso quanto rilevato dal primo giudice circa il fatto che la Regione si fosse limitata a chiedere al Comune di verificare l’esistenza del vincolo paesaggistico su talune delle aree ricomprese nel Piano.

E’ vero invece – come si evince dai passaggi testualmente riportati – che è stata la Regione stessa a riscontrare l’esistenza di area boscate, assoggettate a vincolo, e quindi la mancanza del necessario parere paesaggistico.

Ulteriori rilievi hanno poi riguardato ulteriori incongruenze del Piano, relative, in particolare, alle aree da cedere al Comune.

Ne deriva che i proponenti, per evitare l’annullamento d’ufficio del Piano originario, avrebbero dovuto dimostrare, in primo luogo, l’errore in cui fosse eventualmente incorsa la Regione nel ritenere l’esistenza di aree boscate.

Tanto non solo non è avvenuto in sede procedimentale (visto che i progettisti si sono limitati a rielaborare il Piano, mediante l’eliminazione delle aree “dubbie” e a rimodulare gli altri elaborati), ma nemmeno è stato dedotto in sede processuale.

Né appare rilevante quanto sostenuto dal primo giudice circa il fatto che, pur dopo l’annullamento d’ufficio, sarebbe stato il primo Piano che ha continuato ad essere istruito.

Gli elaborati esaminati e valutati successivamente al provvedimento di autoannullamento - quand’anche ( in thesi ) materialmente corrispondenti a quelli già precedentemente approvati - costituiscono dal punto di vista giuridico un “ quid novum ” proprio perché fanno seguito all’annullamento dell’approvazione originaria, senza la quale il Piano non può acquistare efficacia.

Peraltro, non è condivisibile l’affermazione secondo cui un Piano - complessivamente rimodulato dal punto di vista planovolumetrico – possa essere ritenuto, anche da un punto di vista sostanziale, identico al precedente.

Quanto poi all’invocata nota della Regione Lazio del 21 dicembre 2017, prot. n. 0652135 (documento 10 della ricorrente in primo grado), essa non smentisce affatto quella del 2016, per quanto concerne la necessità del parere paesaggistico, poiché la stessa si conclude con l’invito al Comune di Sezze affinché certifichi l’asserita insussistenza del vincolo paesaggistico “ sulla base della relazione di un agronomo o tecnico abilitato ovvero del parere del Corpo Forestale dello Stato ”.

Non vi è peraltro alcun elemento dal quale risulti possibile desumere con certezza che tale nota regionale riguardi sempre la proposta originaria di Piano e non già quella rimodulata.

Peraltro, rimarrebbero comunque confermate tutte le altre carenze progettuali, puntualmente rilevate nel provvedimento regionale del 2016, in precedenza riportato.

Infatti, come già accennato, neanche in sede di appello è stata comprovato che siffatte carenze o incongruità fossero insussistenti.

10. Per quanto appena argomentato, l’appello deve essere accolto.

Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso instaurato in primo grado va respinto.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.