Pubblicato il 15/04/2021

N. 03093/2021REG.PROV.COLL.

N. 04462/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4462 del 2020, proposto dal Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati G C N e A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione terza, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente il rigetto dell’istanza di trasferimento presentata ai sensi dell’art. 398 del Regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor -OMISSIS-, carabiniere in servizio effettivo presso la Legione Carabinieri Lombardia, Stazione di -OMISSIS-, ha impugnato al Tar per la Lombardia, sede di Milano, la determinazione del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri del 21 novembre 2018 di rigetto della sua istanza di trasferimento, proposta ai sensi dell’art. 398 del Regolamento generale dell’Arma.

1.1. In particolare, l’Amministrazione ha respinto la domanda ritenendo non “ fondate e comprovate ” le ragioni sanitarie addotte per operare un trasferimento eccezionale ai sensi del citato art. 398 rispetto alle ordinarie procedure previste per i trasferimenti dei militari in ambito nazionale;
Inoltre, il trasferimento richiesto avrebbe inciso sulla situazione organica del Comando Legione Carabinieri Lombardia che presentava un deficit organico nei ruoli Ispettori-Sovrintendenti-Appuntati-Carabinieri pari al 13%.

1.2. Il Tar di Milano, con ordinanza cautelare n. -OMISSIS-, ha accolto l’istanza di sospensione del diniego impugnato.

1.3. Con provvedimento del 14 maggio 2019, il Comando Generale dell’Arma ha riesaminato l’istanza del ricorrente, confermando il diniego al trasferimento. Per questa ragione, il signor -OMISSIS-, ha proposto motivi aggiunti, impugnando anche quest’ultimo provvedimento.

1.4. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar di Milano ha quindi dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo ed accolto i motivi aggiunti, ritenendo non fondato il riferimento al deficit di organico evidenziato dall’Amministrazione (in Lombardia si registrerebbe un sovra organico di Appuntati e Carabinieri di 47 unità e, nello stesso tempo, un deficit in Puglia, di Carabinieri e Appuntati, di ben 141 unità, mentre la consistenza del ruolo degli Ispettori e Sovrintendenti, non avrebbe rilievo in assenza della sovrapponibilità dei relativi compiti).

1.5. Il Tar ha poi rilevato, in ordine ai motivi di salute posti a base della richiesta di trasferimento, che l’art. 398 del Regolamento generale dell’Arma nel prevedere che: “ I sottufficiali, gli appuntati ed i carabinieri che aspirano, invece, al trasferimento – per fondati e comprovati motivi – nell’ambito delle regioni, delle Brigate e delle Divisioni o fuori di detti comandi, possono, indipendentemente dal periodo di permanenza ad uno dei suddetti reparti o comandi presentare istanza, da inoltrare tramite gerarchico, ai comandi competenti a decidere ” avrebbe consentito, seppure in un ambito di ampia discrezionalità, di operare una valutazione sulla situazione in concreto rappresentata senza riferirsi a generiche ragioni connesse ad esigenze organizzative.

1.6. Per lo stesso Tribunale, l’Amministrazione avrebbe dovuto vagliare il motivo di salute adotto, cioè la gravità dello stato della convivente more uxorio documentata con certificati del Centro di Salute Mentale della ASL di Bari dai quali emergeva la necessità del trasferimento per ridurre al massimo i periodi di tempo in cui la stessa sarebbe stata lasciata sola.

2. Contro la parte della sentenza che ha accolto i motivi aggiunti ha proposto appello l’Amministrazione della Difesa sulla base di un unico ed articolato motivo di censura.

2.1. Violazione e falsa applicazione art. 398 del Regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri. Violazione e falsa applicazione dei principi generali in materia di trasferimento ed impiego del personale militare. Violazione e falsa applicazione artt. 848, 849 e 850 del codice dell’ordinamento militare. Invasione della sfera discrezionale dell’amministrazione – straripamento del potere giurisdizionale – contraddittorietà – erronea valutazione degli atti di causa.

2.1.1. L’art. 398 del Regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri prevede per i sottufficiali, gli appuntati ed i carabinieri che aspirano al trasferimento per fondati e comprovati motivi, la possibilità, indipendentemente dal periodo di permanenza presso il reparto o il comando, di presentare la relativa istanza. In sostanza, la disposizione disciplina i casi di trasferimenti per situazioni straordinarie in deroga alle ordinarie procedure di trasferimento. In questo quadro, il ricorrente ha giustificato la sua richiesta al fine di assistere la sua compagna, convivente nello stesso paese,-OMISSIS-, presso cui prestava servizio (dopo il loro trasferimento in provincia di Como, la stessa avrebbe iniziato a dare segni di depressione a causa della lontananza dalla terra d’origine, aggravati da uno stato di solitudine determinato dall’attività lavorativa del ricorrente).

2.1.2. L’Amministrazione appellante evidenzia quindi di aver perso in esame l’istanza dell’appellato, avvisandolo dei moti ostativi al suo accoglimento e sostanzialmente riconducibili:

- al giudizio espresso dalla Direzione di Sanità, che aveva segnalato come il quadro patologico documentato non fosse di una rilevanza tale da consentire l'adozione di un provvedimento d'eccezione, concretizzando “esigenze di adeguata terapia di sostegno".

- al fatto che l'assistenza era comunque fornita dall’appellato;

- all'unanime parere "contrario" al trasferimento espresso dalla scala gerarchica;

- al deficit di organico del Comando Legione Carabinieri Lombardia.

2.1.3. Con provvedimento del 28 novembre 2018 ha quindi respinto l’istanza evidenziando “ che le motivazioni sanitarie addotte a sostegno dell'invocato trasferimento non siano tali da ritenersi “fondate e comprovate" per l'adozione di un provvedimento di carattere "eccezionale" che possa consentire al militare di ottenere un trasferimento definitivo, ai sensi del n. 398 R.G.A., in deroga alla procedura paraconcorsuale denominata “pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda”, bandita annualmente dal Comando Generale per disciplinare i trasferimenti dei militari, in ambito nazionale, da Comandi di Corpo differenti ” e che la situazione organica del Comando Legione Carabinieri Lombardia registrava, allo stato, un deficit organico nei ruoli

Ispettori/Sovrintendenti/Appuntati e Carabinieri pari al 13%, mentre la Puglia non necessitava di assegnazione di personale negli stesi ruoli.

2.1.4. L’Amministrazione appellante ha poi ribadito il diniego 14 maggio 2019 a seguito dell’ordinanza cautelare del Tar di Milano che aveva accolto l’istanza di sospensiva.

2.1.5. In definitiva, il Tar ha quindi accolto i motivi aggiunti con conclusioni, secondo parte appellante, disancorate dalla realtà giuridico/fattuale della materia dei trasferimenti. Il giudice di primo grado non avrebbe infatti considerato l’esatto quadro di riferimento nel quale la materia dei trasferimenti a domanda si articola (il Regolamento generale nonché la circolare di pianificazione dei trasferimenti) ed in particolare della procedimentalizzazione delle movimentazioni a “domanda” tramite procedure paraconcorsuali su base nazionale ai sensi dell’art. 397 del citato Regolamento generale.

2.1.6. Nel caso specifico, l’interessato, non avendo ancora compiuto otto anni di servizio effettivo fuori dalla regione amministrativa di origine (Puglia) era soggetto fino al 29 settembre 2021, al vincolo della “deregionalizzazione” che non gli consentiva di poter concorrere per i posti messi a bando per la stessa Regione nell’ambito della “pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda” (procedura svolta in forma automatizzata mediante un applicativo denominato “GeTra.” Con attribuzioni di punteggi che tengono conto dell’anzianità di età e di servizio, del rendimento in

servizio, dei carichi familiari, delle problematiche sanitarie ed altro).

2.1.7. Evidenzia l’appellante che invece i trasferimenti definitivi ai sensi dell’art. 398 del Regolamento generale per l’Arma dei Carabinieri sono consentiti solo per “fondati e per comprovati motivi” la cui valutazione è rimessa alla più ampia discrezionalità del Comando Generale. Tali motivi nel caso in esame sono stati rappresentati dalle esigenze di carattere assistenziale nei confronti della compagna, affetta da “-OMISSIS-” e da “-OMISSIS-”, che pur convivendo con l’interessato avrebbe potuto ricevere una migliore assistenza dalla famiglia di origine in Puglia ad opera di altri suoi parenti, residenti nella provincia di Bari.

2.1.8. In sostanza, l’appellato ha attivato una procedura eccezionale e derogatoria rispetto a quella ordinaria sulla base di problematiche familiari connotate da “estrema delicatezza o gravità” che presupponevano la “indispensabilità” della presenza nella sede di servizio richiesta. Ma tali circostanze, per l’Amministrazione appellante, non ricorrevano tenuto conto che l’ammissibilità della richiamata proceduta deve comunque essere ancorata a presupposti particolarmente rigorosi anche con riferimento alle esigenze di servizio e di organico.

2.1.9. L’Amministrazione, d’altra parte, evidenzia che la sua determinazione negativa non si è fondata sulla sussistenza di carenze organiche riferibili ad altri ruoli, bensì sulle argomentazioni scaturite dalle valutazioni effettuate attraverso i pareri tecnici formulati dai medici legali della Direzione di Sanità del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri che hanno messo in evidenza come la richiesta di trasferimento straordinario si basasse su motivazioni che non potevano essere ritenute “fondate e comprovate” e sulle carenze organiche proprie del ruolo di appartenenza dell’appellato.

2.1.10. In merito alla gravità della situazione prospettata, presupposto per la valutazione dell’applicazione del reimpiego come provvedimento d’eccezione ai sensi dell’art. 398 R.G.A. alla “pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda”, parte appellante sostiene poi che il caso rappresentato non è stato ritenuto meritevole di un provvedimento d’eccezione, trattandosi di circostanze conseguenti al disturbo depressivo della convivente che gli organi tecnico-medici dell’Amministrazione hanno ritenuto non fondate e comprovate per l’emanazione di un

provvedimento d’eccezione (in sostanza, contrariamente a quanto affermato. l’Amministrazione avrebbe esaminato e valutato la certificazione medica presentata, mentre il Tar avrebbe dato prevalenza solo a quest’ultime).

3. Il signor -OMISSIS- si è costituito in giudizio il 10 giugno 2020, chiedendo il rigetto dell’appello. Ha poi depositato documenti nella stessa data e una memoria il 10 gennaio 2021, nonché note di udienza il 12 gennaio 2021, ai sensi dell’art. ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge n. 28 del 2020, così come integrato dall’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020.

4. Con ordinanza cautelare n. -OMISSIS-questa Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, con la seguente motivazione: “ Considerato che non sussiste per l’Amministrazione appellante un danno grave ed irreparabile e che le questioni prospettate in ordine all’utilizzo della procedura di cui all’art. 398 del regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri potranno comunque essere adeguatamente esaminate nel giudizio di merito ”.

5. La causa è stata trattenuta in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, nella udienza pubblica tenutasi in video conferenza il 18 febbraio 2021.

6. L’appello è fondato.

7. La vicenda in esame ha come punto centrale l’applicabilità al caso in esame dell’art. 398 del Regolamento generale dell’Arama dei Carabinieri. Tale norma consente di derogare alle ordinarie procedure di trasferimento definitivo del personale appartenente ai ruoli dei sottufficiali, degli appuntati e dei carabinieri per fondati e comprovati motivi, anche a prescindere dal periodo di permanenza presso il reparto in cui si trovano assegnati.

7.1. Si tratta dunque di una norma di carattere eccezionale che consente all’Arma dei Carabinieri di disporre con ampia discrezionalità il trasferimento a domanda del richiedente sulla base di una convincente prova delle circostanze che ne giustificano l’applicazione.

7.2. In sostanza, la concessione dei trasferimenti ai sensi dell'art. 398 del Regolamento generale dell’Arma deve essere ancorata a presupposti particolarmente rigorosi al fine di non aggirare il sistema ordinario dei trasferimenti su base concorsuale, in quanto gli stessi, incidendo sull'organico della sede di assegnazione, penalizzano le aspettative di chi è inserito, magari da lungo tempo, nelle graduatorie di merito della procedura ordinaria senza poter raggiungere, in difetto di posti disponibili, la sede del servizio richiesta. In questo contesto, l'accoglimento delle istanze di trasferimento avanzate per corrispondere ad esigenze di carattere privato non può che essere anche subordinata all'insussistenza di ostative ragioni di servizio.

7.3. Considerata la natura eccezionale del trasferimento ex art. 398, le valutazioni al riguardo rimesse all'Amministrazione sulle relative istanze sono quindi connotate da ampia discrezionalità tecnica. Conseguentemente, il sindacato giurisdizionale è consentito nei limiti della sussistenza di gravi ed evidenti vizi di razionalità ed illogicità o di travisamento dei fatti.

8. Ciò premesso, la determina n. 359157/C3-T-7 del 14 maggio 2019 (adottata in esito all’ordinanza cautelare del Tar di Milano n. 316/2019 ed impugnata con motivi aggiunti) ha motivato il rigetto dell'istanza del signor -OMISSIS- in ragione di diversi profili (cfr. allegato 20 al ricorso di appello) tra i quali assumono rilievo i seguenti:

- la carenza, in capo al richiedente, dei requisiti necessari ad ottenere un trasferimento di carattere eccezionale stante il fatto che le motivazioni poste alla base dell’istanza non potevano essere ritenute fondate e comprovate alla luce dei pareri di poca rilevanza espressi dalla Direzione di Sanità;

- i vincoli ai quali è sottoposto lo stesso richiedente stante la sua giovane età di servizio (deregionalizzazione sino al 29 settembre 2021 e impossibilità di accedere alla procedura automatizzata dei trasferimenti per la Legione "Puglia");

- la palese disparità di trattamento che l’eventuale concessione del beneficio configurerebbe nei confronti di altri militari che, forti di analoghe o maggiori necessità, presentano analoga istanza di trasferimento per la Legione Puglia ed egualmente si sono visti denegare il movimento richiesto, ovvero che riunendo i requisiti di anzianità per accedere alla procedura paraconcorsuale, ogni anno vi partecipano senza successo;

- della circostanza che la mera produzione di un’istanza di trasferimento, ex n. 398 del Regolamento generale dell’Arma, non poteva essere considerata un elemento sufficientemente ed idoneo ad attribuire all’istante un diritto soggettivo all’ottenimento del trasferimento e questo a prescindere dalla più volte invocata disponibilità di posti nel ruolo corrispondente presente nella Regione Puglia o dal surplus di militari in quella di appartenenza nella Regione Lombardia.

- la situazione della compagna del militare, convivente con quest’ultimo in Lombardia, che riceveva dallo stesso la dovuta assistenza;

- il parere con cui la Direzione di Sanità del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in

data 29 maggio 2018, che ha giudicato "poco rilevanti" le motivazioni sanitarie addotte dal militare a sostegno dell’invocato trasferimento;

- il parere con cui la Direzione di Sanità del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in

data 1° ottobre 2018, in sede di riesame, che ha ulteriormente giudicato "poco rilevante" il complesso patologico documentato sul conto della convivente del militare.

8.1. Tali profili motivazionali, al di là del tema delle consistenze di organico, sono da sole sufficienti a sostenere adeguatamente il provvedimento di diniego in ragione dell’ampia discrezionalità che caratterizza la procedura di cui al citato art. 398 (in presenza di un atto plurimotivato come quello in esame anche la legittimità di una delle motivazioni è da sola idonea a sorreggerlo, con la conseguenza che alcun rilievo avrebbero le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali – cfr. Cons. Stato, sez. II, 18 febbraio 2020, n.1240).

8.2. D’altra parte, come sopra evidenziato in questo contesto il sindacato giurisdizionale è consentito nei limiti della sussistenza di gravi ed evidenti vizi di razionalità ed illogicità o di travisamento dei fatti, circostanze che non ricorrono nel caso di specie, laddove, ad esempio, per quel che riguarda i motivi sanitari alla base della richiesta di trasferimento, gli stessi sono stati vagliati in sede di esercizio di discrezionalità tecnica dalla Direzione Sanitaria dell’Arma (cfr. note del 29 maggio e del 1° ottobre 2018 nelle quali la gravità del complesso patologico documentato è stata considerata “ poco rilevante ”, concretizzandosi in una esigenza di “ adeguata terapia di sostegno ”).

8.3. Sul punto non può dunque essere condivisa la conclusione del Tar che nella sostanza ha dato prevalenza alla certificazione medica di parte, comunque poi esaminata con esito diverso dalla stessa Direzione Sanitaria dell’Arma, senza peraltro confutare adeguatamente tale esito ad esempio mediante specifica verificazione.

9. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, vanno respinti i motivi aggiunti proposti in primo grado.

10. Le spese della doppia fase di giudizio, in ragione della natura della controversia, possono essere compensate tra le parti.