Pubblicato il 03/07/2024

N. 05888/2024REG.PROV.COLL.

N. 03429/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3429 del 2020, proposto da
Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Legacoop Produzione &
Servizi, M.A. Grendi Dal 1928, Navigazione Libera del Golfo S.r.l., non costituite in giudizio;
Confartigianato Trasporti, Fercam Spa, Cna Fita, Snav S.p.A., F.A.I. Federazione Autotrasportatori Italiani, Anita Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Unitai - Unione Imprese Trasporti Automobilistici Italiani, Fedit – Federazione Italiana Trasportatori, rappresentate e difese dagli avvocati Carlo Malinconico, Maurizio Maresca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Malinconico in Roma, via del Banco di Santo Spirito 42;

nei confronti

Presidenza del Consiglio, Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte n. 00080/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Confartigianato Trasporti, Fercam Spa,Cna Fita, Snav S.p.A. , F.A.I. Federazione Autotrasportatori Italiani, Anita Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Unitai - Unione Imprese Trasporti Automobilistici Italiani, Fedit – Federazione Italiana Trasportatori;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2024 il Cons. Roberta Ravasio;

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, che hanno depositato istanza di passaggio

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio le associazioni di categoria in epigrafe indicate hanno impugnato la Deliberazione dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti (A.R.T.) n. 141 del 19 dicembre 2018, recante “ Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di Regolazione dei Trasporti per l'anno 2019 ” approvata per l'esecutorietà con

DPCM

17 gennaio 2019, della correlata Determina del Segretario generale dell'A.R.T. n. 21 del 26 febbraio 2019, recante “ Definizione delle modalità operative relative al versamento e alla comunicazione del contributo per il funzionamento del contributo per il funzionamento dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti per l'anno 2019 ” nonché, la lettera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. n. 0003232/2019 inviata mezzo Pec ai ricorrenti in data 05 aprile 2019, avente ad oggetto “ Contributo per il funzionamento dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti. Imprese eroganti servizi di trasporto di merci su strada connessi con porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti. Anno 2019 ”;
tali atti sono stati impugnati nella loro interezza e, comunque, nella parte in cui fissano il contributo di funzionamento dell'A.R.T. per l'anno 2019 anche a carico delle imprese esercenti “ servizi di trasporto merci su strada connessi con porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti ”.

2. In esito al giudizio di primo grado, celebrato nel contraddittorio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (in prosieguo solo “ART”) e delle società Navigazione Libera del Golfo s.r.l. SNAV s.p.a. e M.A. Grendi, intervenute in primo grado ad adiuvandum , il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte ha accolto il ricorso.

2.1. Il TAR, premesso che la delibera ART n. 141/2018, e i conseguenziali provvedimenti, sono stati adottati ai sensi dell’art. 37, comma 6 lett. b) del D.L. n. 201/2011, come novellato dall’art. 16 comma 1 lett. a-ter del d.l. 28 settembre 2018 n. 109 (convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018 n. 130), ha analizzato la norma evidenziando che la modifica legislativa di cui al D.L. n. 109/2018, avrebbe effettivamente innovato, rispetto al regime previgente, solo nella parte in cui: (i) esplicita che il contributo è diretto a finanziare non soltanto le attività propriamente regolatorie dell’Autorità, ma tutte le attività comunque ad essa attribuite dalla legge, (ii) individua i soggetti tenuti al contributo in coloro nei cui confronti l’Autorità abbia concretamente avviato “ il compimento delle attività previste dalla legge ”, (iii) fissa delle “ soglie di esenzione che tengano conto della dimensione del fatturato ”, (iv) prevede modalità di computo del contributo in modo tale da evitare “duplicazioni di contribuzione”.

Viceversa, secondo il TAR l’espressione “ operatori economici ” é stata mutuata dal testo della sentenza della Corte Costituzionale, e, sia pure apparentemente più generica di quella precedente, non sembra aggiungere alcunchè ai fini della individuazione dei soggetti onerati del pagamento, tanto meno nel senso preteso dalla difesa erariale, ossia come comprensiva non solo dei “soggetti regolati”, ma anche dei soggetti “beneficiari della regolazione”: la suddetta interpretazione non sarebbe, secondo il TAR, sostenibile dal momento che la norma in esame fa riferimento agli operatori economici “ per i quali” l’Autorità abbia concretamente avviato l’esercizio delle proprie attività istituzionali, quindi si tratta dei soggetti direttamente incisi dalla regolazione, non dei meri beneficiari indiretti ”. Analogamente, “ costituisce profilo meramente esplicativo di principi preesistenti la circostanza che il contributo possa essere richiesto anche agli operatori economici operanti in comparti del settore del trasporto per i quali l’Autorità abbia meramente “avviato” l’esercizio delle proprie competenze istituzionale ”.

2.2. Alla luce di tali considerazioni il TAR ha ritenuto che “ al fine di stabilire se un’impresa operante nel settore del trasporto sia soggetta o meno al pagamento del contributo è necessario accertare che, nello specifico mercato in cui essa opera, l’Autorità abbia concretamente avviato, in epoca antecedente all’adozione degli atti determinativi del contributo, l’esercizio delle proprie competenze e delle proprie attività istituzionali, non solo quelle di carattere propriamente regolatorio (com’era in precedenza), ma qualsiasi attività attribuita all’Autorità dalla legge .”;
venendo in considerazione la deliberazione che ha determinato il contributo per l’anno 2019, il TAR ha ritenuto rilevanti solo le attività istituzionali esercitate in data antecedente al 19 dicembre 2018.

2.3. Il TAR ha quindi affermato, sulla base della documentazione versata in giudizio, che l’Autorità non aveva dato dimostrazione di aver esercitato, prima della data indicata, attività afferenti lo specifico mercato di riferimento per le ricorrenti, ovvero il mercato del trasporto merci su strada: respingendo le argomentazioni della difesa erariale, il TAR ha rilevato che la connessione tra l’esercizio dell’attività e l’uso della infrastruttura autostradale è completamente estranea alla definizione della categoria di cui all’art. 1 comma 1 lett. j) della delibera n. 141/2018, e tale constatazione conforta la conclusione secondo cui non è la connessione ad una infrastruttura utilizzata dall’operatore economico a qualificare il mercato di riferimento;
pertanto, la circostanza che l’ART avesse svolto attività afferente i servizi di manovra ferroviaria, le infrastrutture portuali e le infrastrutture stradali non era utile a includere gli operatori di trasporto merci su strada tra i soggetti tenuti al pagamento del contributo.

2.4. Il TAR ha, infine, ritenuto di poter applicare la giurisprudenza rinveniente da alcuni precedenti dello stesso Tribunale, che sono stati confermati in sede d’appello dal Consiglio di Stato;
per l’effetto ha annullato gli atti impugnati nella misura in cui hanno incluso, tra i soggetti tenuti al pagamento dei contributo, anche i soggetti che svolgono “ servizi di trasporto merci su strada connessi con porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti ”.

3. L’ART ha impugnato l’indicata sentenza, deducendo preliminarmente l’inammissibilità degli interventi spiegati nel primo grado del giudizio, già eccepita dalla difesa erariale ma sulla quale il TAR nulla ha statuito. Ha quindi formulato un unico, articolato motivo d’appello, insistendo per la riforma dell’appellata sentenza e, per l’effetto, per il respingimento del ricorso di primo grado.

3.1. Secondo l’appellante la modifica legislativa apportata all’art. 37, comma 6, lett. b), del D.L. n. 201/2011, avrebbe inciso in maniera significativa, ampliando la sfera dei soggetti tenuti al pagamento del contributo, ora individuati genericamente negli “ operatori economici operanti nel settore del trasporto ”, e ciò al fine di consentire all’Autorità di procacciarsi il finanziamento necessario per portare avanti tutte le attività che alla stessa sono state attribuite, ampliate in maniera significativa con il c.d. Decreto Genova. Proprio al fine di consolidare la struttura di finanziamento dell’Autorità, vista l’incertezza generata dall’originaria formulazione della norma, il legislatore ha ritenuto opportuno modificare la lettera b) del comma 6 dell’art. 37 decreto-legge n. 201/2011, nel tentativo di chiarire definitivamente il perimetro dei soggetti tenuti al contributo: essi sono tutti gli operatori economici che operano in un mercato nel quale l’Autorità abbia avviato la sua azione regolatoria o svolto funzioni, anche non regolatorie, previste dalla legge.

4. Le Associazioni appellate si sono costituite in giudizio per resistere al gravame.

5. Con memoria ex art. 73 c.p.a. l’ART ha eccepito la tardività del ricorso di primo grado, per essere stato notificato ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione della deliberazione impugnata sul sito dell’ART, pubblicazione in concreto avvenuta il 19 febbraio 2019. Ha inoltre rilevato: (i) che la appellata sentenza è anteriore alle decisioni del Consiglio di Stato che, a partire dal 4 gennaio 2021, hanno fornito una interpretazione del contesto normativo di riferimento radicalmente differente da quella predicata dal TAR Piemonte, alla luce della quale emerge l’incontestabile legittimità dei provvedimenti dell’ART e la debenza del contributo per il comparto in questione a decorrere dal 2019;
e che (ii) con varie pronunce del 2023, il Consiglio di Stato ha confermato la debenza del contributo da parte delle imprese di autotrasporto, proprio per l’annualità oggetto di causa.

6. Replicando a tale memoria le Associazioni appellate hanno invocato, sulla tardività del ricorso di primo grado, il diverso orientamento riconducibile alle sentenze della Sezione n. 7371/2019, 7372-7376, 7777-7783, 7786, 7787, 7914 del 2019), e comunque hanno chiesto la rimessione in termini, tenuto conto del fatto che al momento in cui il ricorso veniva proposto, nel 2019, era maggioritario l’indirizzo che non riteneva soggetta al termine decadenziale di 60 giorni l’impugnazione delle deliberazioni dell’ART determinative del contributo annuale.

6.1. Nel merito hanno sostenuto che, essendo l’ART una autorità di regolazione le relative competenze non possono condurre a snaturarne la natura;
conseguentemente l’attività regolatoria dell’ART dovrebbe ricondursi ai soli segmenti di mercato che presentano condizioni di monopolio naturale non contendibile o per garantire lo svolgimento di quei servizi per i quali vengono introdotti obblighi di servizio pubblico e oneri corrispondenti. Le Associazioni appellate, pur dando atto che il Consiglio di Stato si è già pronunciato offrendo una diversa interpretazione dell’art. 37, comma 6, del D.L. n. 201/2011, e dell’inciso « operatori economici operanti nel settore del trasporto », rileva che se, per assurdo, le imprese che operano in un mercato liberalizzato fossero comunque tenute, in base al diritto interno, al pagamento del contributo di funzionamento in favore dell’ART, allora l’articolo 37, comma 6, del d.l. 201/2011 risulterebbe in contrasto con le norme dell’ordinamento europeo che, si ribadisce, riconduce l’attività regolatoria ai soli segmenti di mercato che presentano rilievo per i servizi pubblici: infatti, come specificato dalla Corte di giustizia, la limitazione pubblica (es. l’imposizione di una tariffa, di uno standard tecnico o di qualità, etc.), ossia una misura che restringe l’accesso al mercato o la circolazione dei servizi, è legittima solo nella misura in cui è funzionale ad un’esigenza imperativa di carattere generale tutelata dall’ordinamento dell’UE e non va oltre quanto necessario per conseguire tale obiettivo ;
se l’art. 37 d.l. 201/2011, nella sua formulazione, assoggettasse operatori economici al pagamento del contributo di funzionamento ART in relazione ad attività economiche, come l’autotrasporto, che non richiedono e non sono soggette a regolazione, tale norma si pone in evidente contrasto con le norme dell’ordinamento europeo, e, pertanto, in forza del principio del primato dell’Unione Europea, dovrà essere disapplicata dal giudice nazionale (Sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 1964, Causa 6-64, F C