Pubblicato il 09/12/2020

N. 07841/2020REG.PROV.COLL.

N. 02454/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso avente numero di registro generale 2454 del 2012, proposto dalla Regione autonoma della Sardegna in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa, da ultimo, dall’avvocato A C e dall’avvocato S S, e con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione autonoma della Sardegna in Roma, via Lucullo n. 24;

contro

la V S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, da ultimo, dall’avvocato M B V e dall’avvocato B N S e con domicilio eletto presso il suddetto avvocato B N S in Roma, via

XX

Settembre n. 3;

nei confronti

del Consorzio di bonifica della Nurra, del Comune di Porto Torres, della Provincia di Sassari, del Ministero per i beni e le attività culturali, dell’Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente della Sardegna, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 967/2011, resa tra le parti e concernente giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell’impianto fotovoltaico in località Biunisi-Monti Li Casi nel Comune di Porto Torres.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della V S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 settembre 2020 il Cons. Giancarlo Luttazi;

Udito in udienza l’avvocato Matteo Frenguelli su delega dell'avvocato Mario Busiri Vinci;

Viste la richiesta di passaggio in decisione depositata con modalità telematica in data 21 settembre 2020 alle ore 11:41 dai difensori della Regione autonoma della Sardegna;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto d’appello notificato alla V S.r.l. il 24 marzo 2012, al Consorzio di bonifica della Nurra il 27 marzo 2012, alla Provincia di Sassari il 27 marzo 2012;
al Comune di Porto Torres il 27 marzo 2012;
al Ministero per i beni e le attività culturali il 23 marzo 2012;
e depositato in data 4 aprile 2012 la Regione autonoma della Sardegna ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 967/2011, depositata in data 11 ottobre 2011 e notificata all’appellante il 25 gennaio 2012.

La sentenza appellata si è pronunciata sul ricorso n. 265/2011, articolato in nove motivi e proposto dalla V S.r.l. (in seguito anche “V”) per l'annullamento, con gli atti connessi, dei seguenti atti (emessi dopo esito favorevole di precedente impugnativa giurisdizionale della V di precedenti provvedimenti con i quali la Regione Sardegna aveva ritenuto improcedibili istanze della medesima V di valutazione di impatto ambientale):

- il provvedimento n. 46/22 del 27.12.2010 emesso dalla Giunta regionale della Sardegna con il quale si deliberava di esprimere giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell'intervento denominato "impianto fotovoltaico in località Biunisi - Monti Li Casi" nel Comune di Porto Torres proposto dalla società ricorrente;

- la nota prot. 1843 del 21.5.2010 concernente il parere negativo del Consorzio Bonifica della Nurra;

- la nota prot. 0014536 del 17.6.2010 emessa dal Servizio SAVI della Regione Sardegna con il quale si preannunciavano i motivi di diniego;

- i verbali delle conferenze.

La sentenza, ritenuti fondati i primi otto motivi del ricorso introduttivo ed assorbito il nono, ha così statuito:

- ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero per i beni e le attività culturali;

- ha accolto il ricorso e per l’effetto ha annullato gli atti impugnati;

- ha condannato la Regione alle spese.

1) Erroneità in fatto - Violazione di legge - Erronea applicazione degli artt. 3 e l0- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241;

2) Erronea applicazione dell’art. 29 e dei principi generali del P.P.R.

La V S.r.l. ha depositato, per resistere, atto di costituzione in data 10 luglio 2012.

In esito ad avviso di perenzione consegnato in data 24 gennaio 2019 parte appellante ha depositato, in data 1 luglio 2019, domanda di fissazione di udienza.

Sia la Regione autonoma della Sardegna sia la V S.r.l. hanno depositato memorie.

Nella memoria depositata il 25 febbraio 2020 la V S.r.l. ha eccepito:

- in generale: inammissibilità dell'appello per violazione del principio di specificità/consumazione dei motivi;

- inammissibilità ed infondatezza del primo motivo di appello;

- inammissibilità ed infondatezza del secondo motivo di appello;

- a fini tuzioristici, riproposizione della doglianza di cui al punto

III.

6 del ricorso di primo grado;

- pure a fini tuzioristici, riproposizione del nono motivo del ricorso di primo grado.

V ha successivamente depositato ulteriori tre memorie.

La Regione Sardegna ha depositato due memorie nonché, in data 21 settembre 2020 alle ore 11:41, note di udienza.

All’udienza pubblica del 22 settembre 2020 l’appellata ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica depositata dalla Regione Sardegna in data 31 agosto 2020.

Nella medesima udienza pubblica del 22 settembre 2020 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. - Il rilievo di inammissibilità, espresso in udienza dalla parte appellata relativamente alla memoria di replica depositata dalla Regione autonoma della Sardegna in data 31 agosto 2020, va accolto, poiché l’ultimo atto depositato anteriormente a questa memoria di replica era una memoria della medesima Regione depositata il 21 luglio 2020;
sicché la memoria regionale del 31 agosto 2020, non potendo considerarsi replica, non poteva avvalersi del più breve termine di deposito di 20 giorni liberi anteriori all’udienza, consentito dall’articolo 73, comma 1, del codice del processo amministrativo alle sole repliche.

L’eccezione di generale inammissibilità dell'appello per violazione del principio di specificità dei motivi, di cui all’art. 101 del codice del processo amministrativo, non è fondata.

Nella memoria depositata il 26 febbraio 2020 la V S.r.l. – ripercorsi il giudizio di primo grado, il contenuto della sentenza appellata, i due motivi dell’appello – prospetta diffusamente che le questioni poste da controparte appellante non esauriscono quelle utilizzate dal redattore della sentenza appellata, il quale – rileva V - non si è limitato ad affermare che il provvedimento è illegittimo in ragione del mancato rispetto dell'art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 o della natura non immediatamente precettiva dell'art. 29 delle Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale.

Il rilievo non può essere accolto, poiché l’appello non si limita a queste due affermazioni: l’impugnativa, sia pure in sintesi (l’appello espressamente richiama, alla pag. 29, il principio di sinteticità di cui all’art. 3 del codice del processo amministrativo) e pur non seguendo pedissequamente il percorso argomentativo della sentenza appellata (calibrato sui nove motivi del ricorso di primo grado), contrasta in sostanza quasi l’intera statuizione del T (salvo la statuizione in ordine al terzo motivo del ricorso di primo grado, sulla mancata dimostrazione, da parte della impugnata delibera, dell’impossibilità di localizzazioni alternative;
ma v. sul punto il capo 3.1 della presente sentenza).

L’appello infatti - oltre a sostenere l’erroneità della decisione di primo grado quanto all’accoglimento delle censure di “ difetto di motivazione, di istruttoria, di violazione di legge con particolare riferimento alla disciplina dell'art. 10-bis, L. n. 241 del 1990, basandosi (n.d.r.: la sentenza appellata) esclusivamente sul dato letterale motivazionale della delibera di giunta regionale impugnata ” - contesta alla sentenza del T (affermando che le censure del primo grado erano “ tutte legate in realtà, per quanto di seguito precisato, da un unico presupposto e da un unico filo conduttore ”) anche “ la violazione del complessivo quadro normativo che regola la valutazione di impatto ambientale nel territorio regionale sardo ”, richiamando il relativo procedimento regionale e contestando l'impianto interpretativo che sorregge quasi tutte le considerazioni svolte dal giudice di primo grado per accogliere il ricorso;
e fa l’appello espresso richiamo devolutivo alle memorie e alle repliche del giudizio di primo grado, le quali in effetti hanno specificamente contestato ciascuno dei nove motivi del ricorso introduttivo.

Non può dunque ritenersi che l’intero appello, violando l’art. 101 del codice del processo amministrativo, sia inammissibile per assenza di specifiche censure contro i capi della sentenza gravata: ne sono nella sostanza contestati quasi tutti i profili (salvo, come già indicato, quanto si preciserà nel capo 3.1 della presente sentenza circa la tematica delle localizzazioni alternative).

Né a conferire fondatezza in diritto alle eccezioni di inammissibilità dell’appello può aver rilievo la circostanza, allegata dalla memoria V depositata il 31 agosto 2020, che l’appellante non ha sufficientemente controdedotto a quelle eccezioni: per valutare queste ultime, infatti, va esaminato l’appello cui esse si riferiscono e non le eventuali difese a quelle eccezioni.

2. -Nel merito l’appello va accolto.

Deve premettersi che, come rilevato dall’appellante, la sentenza gravata reca, in buona parte dell'esame degli otto motivi esaminati sui nove del ricorso di primo grado (e in particolare nell'esame dei motivi primo, secondo, quarto, quinto, settimo e ottavo), un unico filo conduttore: la sentenza ravvisa, accogliendo le relative censure del primo grado, vizi di motivazione dell'atto impugnato in via principale;
e poiché in effetti buona parte dei rilievi della sentenza appellata si indirizzano alla motivazione della impugnata delibera e degli atti pregressi l’esame dell’appello dovrà comportare, per necessità di chiarezza, la riproduzione, anche ripetuta, di stralci testuali, nonché la riproduzione di stralci testuali della stessa sentenza appellata.

Quest’ultima rileva, con riferimento a ciascuno dei suddetti motivi primo, secondo, quarto, quinto, settimo e ottavo, rispettivamente quanto segue:

- con riferimento al primo motivo: “ Con il primo motivo la ricorrente lamenta che le motivazioni espresse nel rigetto coincidono solo parzialmente con quelle contenute nel preavviso di diniego. A suo dire, la motivazione fornita dall’Amministrazione regionale in ordine alle osservazioni presentate in data 1 luglio 2010 non consente in alcun modo di comprendere per quale ragione le stesse siano state disattese.

Data la non corrispondenza tra gli argomenti fondanti il preavviso di diniego e le motivazioni apposte nell’atto conclusivo, a dire della ricorrente, deve ritenersi violato l’art. 10-bis della L. 241 del 1990 perché è venuta a mancare la fase partecipativa che detta norma impone ” (è dunque contestato in questo caso anche un vizio di partecipazione procedimentale, sul quale v. infra );

- con riferimento al secondo motivo: “ sono condivisibili le argomentazioni esposte dalla ricorrente laddove si fa riferimento al fatto che la motivazione fornita dall’Amministrazione a sostegno del diniego espresso è del tutto generica ”;

- con riferimento al quarto motivo: “ In particolare sono condivisibili le argomentazioni esposte dalla ricorrente laddove si fa riferimento al fatto che la motivazione fornita dall’Amministrazione a sostegno del diniego espresso è talmente generica da poter essere applicata a qualsiasi progetto da sottoporsi a valutazione di impatto ambientale ”;
e “[...] siccome l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo archeologico non si era espressa negativamente sul progetto, l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto dar conto delle motivazioni che la hanno indotta a pronunciarsi in maniera difforme;

- con riferimento al quinto motivo: “ Alle osservazioni presentate da V è stata allegata una relazione agronomica dalla quale si evince una realtà ben differente rispetto a quella affermata dall’Amministrazione in modo del tutto apodittico;
alle dettagliate argomentazioni contenute nella suddetta relazione, la Regione nulla ha opposto;
alle osservazioni è stata allegata una relazione pedologica;
anche su questa la Regione tace. ”;

- con riferimento al settimo motivo: “ Il documento allegato n. 4 alle osservazioni presentate a seguito del preavviso di diniego, osservazioni cui, la Regione non ha in sostanza controdedotto, è titolato “Report sullo stato di inquinamento”. In quel documento si fa espresso riferimento a studi specialistici sull’inquinamento dell’area industriale di Porto Torres commissionati dalla Regione Sardegna alla società SELC/TETHIS affermando che ad oggi, quello è l’unico strumento ufficiale per l’analisi dei livelli di inquinamento dell’ASI. Anche su questo punto la Regione non motiva. Afferma invece, in modo del tutto apodittico ed in totale contraddizione rispetto alle risultanze documentali che quanto sostenuto dalla ricorrente “non è supportato da riscontri analitici e dati ufficiali” ;

- con riferimento all’ottavo motivo: “ Il provvedimento gravato recita: “gli impatti connessi alla realizzazione delle opere e relativi alla sottrazione di una rilevante superficie agricola irrigua e all’interruzione di attività produttive agro zootecniche esistenti, con sono controbilanciati da evidenti vantaggi sul territorio sotto il profilo socio economico ”.

V ha controdedotto al riguardo ma l’Amministrazione nulla ha opposto non tenendo in alcuna considerazione le argomentazioni dell’istante e concludendo il procedimento con un diniego dal contenuto del tutto avulso dalle risultante dell’istruttoria. ”.

Questi vizi motivazionali non sussistono;
e risulta dunque fondato in proposito l'appello, il quale li contesta sostenendo l’erroneità dei relativi rilievi del T.

Si rileva in proposito, partitamente con riferimento ai ciascuno dei suddetti motivi primo, secondo, quarto, quinto, settimo e ottavo del ricorso di primo grado, quanto segue.

2.1 - Con riferimento al primo motivo del ricorso di primo grado il T è consapevole che l'art. 10- bis della legge n. 241/1990, sul “preavviso di rigetto”, non impone la puntuale e analitica confutazione delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della giustificazione del provvedimento adottato la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso;
ma rileva che nel caso qui esaminato il difetto di motivazione è manifesto perché a fronte delle sedici pagine di osservazioni, critiche del preavviso di diniego e corredate da copiosa documentazione, il provvedimento regionale impugnato si limita ad osservare che tali argomentazioni non sono, in sostanza, idonee a far mutare avviso all’Amministrazione in ordine al giudizio negativo di compatibilità ambientale;
né sarebbe dato di conoscere il perché di tale decisione.

Inoltre il provvedimento finale recherebbe una motivazione che in parte non coinciderebbe con le motivazioni indicate nel preavviso di diniego, laddove nell’atto impugnato si legge “ “l’intervento, ricadente in ambito di paesaggio costiero, interrompe e altera l’assetto e l’equilibrio, ormai consolidati da decenni, tra paesaggio naturale, testimonianze storico – archeologiche ed elementi antropici riconducibili ad attività rurali;
la realizzazione del progetto impedirebbe, per la durata di vita dell’impianto stimata in 30 anni, l’utilizzo produttivo agricolo – zootecnico di una superficie irrigua, risorsa estremamente limitata nell’ambito del territorio regionale;
non è supportato da riscontri analitici e dati ufficiali quanto sostenuto dal proponente circa lo stato d’inquinamento dell’area e la scarsa qualità dei suoli, che qualificherebbe la stessa come inidonea all’attività agricola”.

In proposito sono condivisibili le censure d’appello.

L’appellante afferma in proposito che quel giudizio negativo ha “ fatto propria l'istruttoria interna del Servizio SAVI, richiamandola espressamente nel corpo della delibera ”.

L’appello riporta il seguente stralcio della suddetta delibera: " Le controdeduzioni formulate dalla società proponente, trasmesse in allegato alla nota pervenuta il 1° luglio 2010 (prot. ADA n.15579 del 2.7.2010), non hanno risolto le criticità evidenziate nel corso dell'istruttoria e, pertanto, il Servizio SAVI ha confermato la proposta di giudizio negativo con le seguenti motivazioni .... ”;
ed aggiunge che le motivazioni del Servizio SAVI indicate nel corpo della delibera impugnata “ non si esauriscono in quelle sinteticamente riportate nel corpo della delibera, ma sono costituite dall'intera relazione istruttoria del Servizio ”;
e che l'Amministrazione regionale è stata assolutamente chiara nel fornire la motivazione del proprio diniego proprio in ragione delle risultanze dell'istruttoria compiuta dal servizio SAVI.

In proposito si osserva che ad affermare, condivisibilmente, l’erroneità degli assunti della sentenza appellata ora in esame e concernenti l’accoglimento del primo motivo del ricorso di primo grado sono già sufficienti – e non risultano né generici né erronei - i rilievi della delibera impugnata i quali affermano " Le controdeduzioni formulate dalla società proponente, trasmesse in allegato alla nota pervenuta il 1° luglio 2010 (prot. ADA n.15579 del 2.7.2010), non hanno risolto le criticità evidenziate nel corso dell'istruttoria e, pertanto, il Servizio SAVI ha confermato la proposta di giudizio negativo con le seguenti motivazioni .... ”.

Infatti, anche a prescindere dalla istruttoria interna del servizio SAVI richiamata dall’appello, la lettura dell’impugnato giudizio negativo mostra in quest’ultimo, anche con riferimento alla reiezione delle pregresse osservazioni dell’appellata, una motivazione esauriente e non erronea, tale da non corrispondere ai rilievi del T, e da corrispondere invece a quelli, testé riportati, dell’appello.

Come già rilevato, lo stesso T è consapevole che in virtù di quanto previsto dall' art. 10- bis della legge n. 241/1990 l'Amministrazione non ha l'obbligo di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo una puntale e analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dalla parte privata, considerato che ai fini della sua giustificazione basta una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso (v., per tutte, Consiglio di Stato, Sez. II, 20 febbraio 2020 , n. 1306);
e ciò è quanto si riscontra nel caso di specie, in cui l’Amministrazione ha esaurientemente chiarito le ragioni alla base del proprio negativo giudizio di compatibilità ambientale, anche con riferimento alla mancata condivisione delle osservazioni procedimentali dell’impresa interessata all’intervento.

È utile riportare il relativo contenuto dell’atto impugnato.

Esso, dopo aver descritto le caratteristiche dell'area di intervento (“ classificata agricola dal vigente strumento urbanistico comunale, ricade all'interno dell'ambito di paesaggio costiero n 14 - Golfo dell'Asinara, tra le aree ad utilizzazione agro-forestale, cosi come definite dalle norme tecniche d'attuazione del Piano Paesaggistico regionale ”) e del significativo medesimo intervento (“ la realizzazione, su una superficie complessiva di circa 10.50 ettari, di un impianto fotovoltaico con Potenza di installazione nominale pari a circa 2848,50 KWp;
considerando circa 1800 ore equivalenti annue e valutando il rendimento dell'impianto vicino al 78%, si stima una produzione annua di circa 4.000.000 di KW. L'impianto è costituito da tre sottoimpianti, di cui due blocchi da 1009,125 kilowatt e un blocco da 830,25 KWp, collegati alla rete elettrica in media tensione;
ogni sottoimpianto è strutturato in maniera autonoma per quanto riguarda la produzione di energia, che verrà successivamente convogliata verso l'unica cabina di consegna;
comuni all'intero impianto saranno: la cabina principale, il sistema di monitoraggio e sicurezza e tutto il sistema di alimentazione BT. I sotto impianti sono costituiti da 37980 moduli in film sottile con potenza media pari a 75 Wp. Per sostenere i moduli fotovoltaici verranno impiegati complessivamente 844 telai di montaggio dotati di 5 x 9 moduli fotovoltaici ciascuno. La struttura di sostegno compresa dei moduli fotovoltaici avrà un’altezza massima fuori terra di 2,1 m. L'impianto è dotato di una propria viabilità interna di servizio e di un sistema di monitoraggio e sicurezza;
Inoltre, è recintato perimetralmente da una rete di 2,00 m. In prossimità della recinzione prevista la piantumazione di siepi arboree sbarretta arbustive autoctone ”);

- ha richiamato i tratti procedimentali - tra cui la conferenza istruttoria, con i vari apporti, ivi compresi i pareri negativi del Consorzio di bonifica interessato, dalla Provincia, dal Comune, i rilievi di criticità del Servizio Tutela paesaggistica per la Provincia di Sassari, e del Ministero per i beni e le attività culturali (il quale ha evidenziato che l'intervento ricade in una porzione di territorio con presenza di strutture nuragiche paesaggisticamente caratterizzanti e, dunque, al fine di evitare alterazioni del contesto, dovrebbero essere evitati progetti di impianti che interferiscono con le visuali da/verso gli elementi archeologici, e salvaguardato il carattere rurale del territorio, eventualmente traslando l'impianto in altra area) i pareri negativi dalla Provincia, dal Comune, e i rilievi di carenze dello Studio di impatto ambientale (in seguito anche “SIA”) espressi dall'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente;

- ha riferito che il Servizio sostenibilità ambientale e valutazione impatti, valutata la documentazione agli atti e le osservazioni emerse in sede di conferenza, ha concluso l'istruttoria con una proposta di giudizio negativo in merito alla compatibilità ambientale dell'intervento;

- ha riferito che le relative motivazioni sono state comunicate alla società proponente, ai sensi dell'art 10- bis della legge n. 241/1990;

- ha riferito delle relative controdeduzioni formulate dalla suddetta proponente;

- ha rilevato che quelle controdeduzioni non hanno risolto le criticità evidenziate nel corso dell'istruttoria;
e che pertanto il SAVI ha confermato la proposta di giudizio negativo con le seguenti motivazioni (così testualmente riferite nell’impugnata deliberazione):

“ 1 l'impianto proposto ricade in aree irrigue, servite da rete fissa, è contrasta con le finalità delle opere pubbliche realizzate nell'azienda dal Consorzio di bonifica della Nurra;

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