Pubblicato il 08/02/2021

N. 01177/2021REG.PROV.COLL.

N. 00482/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 482 del 2013, proposto da
B 2 di S R e F.lli s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Gabriele D’Ottavio, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, alla Via Ottaviano, n. 81

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione staccata di Reggio Calabria) n. 403 del 4 giugno 2012, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2021 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176) il Cons. Roberto Politi;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso N.R.G. 1275 del 1997, proposto innanzi alla Sezione staccata di Reggio Calabria del T.A.R. della Calabria, l’odierna appellante ha chiesto l’annullamento delle deliberazioni della Giunta Regionale della Calabria nn. 3603 del 4 luglio 1997 e 3725 del 17 luglio 1997, con le quali veniva dichiarata non ammissibile a finanziamento l’istanza di contributo, dalla medesima avanzata ai sensi del bando di cui alla deliberazione di Giunta n. 4822 del 10 agosto 1996, relativa ad un intervento di “costruzione di un fabbricato da adibire a pensione-albergo in Cannitello, via Pescatori, per un costo totale di £ 2.838.000.000 (prat. n. 977/80 - RC)”.

A fronte di una esclusione motivata come segue: “la compatibilità, non specificando la tipologia, non si riferisce all’intervento proposto. Il documento n. 11 non è reso per come previsto dal bando”, la ricorrente di prime cure deduceva un unico motivo di impugnazione, sostenendo che la determinazione di non ammissione a contributo fosse viziata per violazione della legge regionale della Calabria n. 13 del 1985 e del bando annesso alla deliberazione della Giunta Regionale n. 4822 del 1996, nonché per eccesso di potere per travisamento di fatti, contraddittorietà e manifesta ingiustizia.

2. Costituitasi l’Amministrazione regionale intimata, il Tribunale ha dichiarato inammissibile il ricorso, in ragione della mancata notifica di esso a taluno dei controinteressati;
ed ha compensato le spese di lite.

3. Avverso tale pronuncia, la società B 2 ha interposto appello, notificato il 9 gennaio 2013 e depositato il successivo 24 gennaio, lamentando che tale sentenza sia inficiata per violazione dell’art. 2 della legge n. 1034 del 1971 e per incongruenza ed insufficienza di motivazione per omesso esame di punto decisivo.

Assume parte appellante che l’obbligo di integrazione del contraddittorio sarebbe sorto ove i soggetti beneficiari del finanziamento, ovvero taluno di essi, avessero potuto subire un pregiudizio dall’eventuale accoglimento del ricorso da essa proposto.

Diversamente, l’inclusione dell’odierna appellante nell’elenco dei soggetti ammessi a finanziamento (il cui numero non era soggetto a limitazioni) avrebbe comportato la (sola) necessità di reperire ulteriori disponibilità sui relativi capitoli di bilancio: escludendosi che, a fronte della ammissione della stessa B 2, taluno di essi potesse essere estromesso, ovvero il riconosciuto contributo potesse soffrire di corrispondenti decurtazioni.

Non sarebbe, conseguentemente, riconoscibile in capo ai soggetti inclusi nella conclusiva graduatoria la qualità di parte necessaria del giudizio: per l’effetto, sostenendosi che avrebbe errato il Tribunale nel ritenere obbligatoria la notificazione del ricorso, innanzi ad esso proposto, nei confronti di taluno di essi.

Quanto al merito della vicenda, parte ricorrente richiama le considerazioni già esposte in prime cure (e non esaminate dall’adito Tribunale, a fronte della suindicata pronunzia in rito resa a conclusione del giudizio), sostenendo che, diversamente rispetto a quanto dalla Regione affermato nella determinazione avversata:

- nella certificazione di compatibilità urbanistica, rilasciata dal Comune di Villa San Giovanni, si richiama per relationem il parere favorevole della Commissione Edilizia, in cui viene indicato che il corpo di fabbrica deve essere adibito a “pensione” (non sussistendo, quindi, dubbi sulla destinazione dell'immobile da finanziare e sulla sua compatibilità urbanistica in relazione alla destinazione alberghiera);

- la dichiarazione di impegno è stata redatta sullo schema fac-simile allegato al Bando;
mentre la Commissione, integrando il contenuto di quest’ultimo, ha stabilito che essa avrebbe dovuto essere autenticata e redatta su foglio unico, ovvero su fogli timbrati per congiunzione in modo tale da poter far risalire con certezza tutte le obbligazioni in capo al richiedente.

La dichiarazione presentata dall’odierna appellante è stata spillata e rilegata con una fascetta di bordura, con apposizione di un timbro di congiunzione sui fogli in cui risulta applicata;
e la sottoscrizione è stata autenticata da pubblico ufficiale.

Conclude la parte per l’accoglimento dell’appello;
e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con condanna dell’Amministrazione regionale al risarcimento del danno sofferto per effetto della disposta non ammissione a contributo, da quantificarsi in misura pari all’ammontare di quest’ultimo, con rivalutazione ed interessi sulle somme via via rivalutate.

4. L’Amministrazione regionale appellata non si è costituita in giudizio.

5. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 2 febbraio 2021.

DIRITTO

1. Rileva innanzi tutto il Collegio come l’appellata pronunzia, resa dalla Sezione staccata di Reggio Calabria del T.A.R. della Calabria, abbia dato atto della fondatezza dell’eccezione, con la quale la resistente Amministrazione regionale calabrese aveva rilevato la mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti di almeno uno dei soggetti ammessi alla procedura di erogazione dei contributi in questione.

Nell’osservare come, “nelle ipotesi in cui, al momento della proposizione del ricorso, sono noti al soggetto escluso i beneficiari della procedura, per essere intervenuto il provvedimento di approvazione della graduatoria finale, occorre effettuare la notifica ad almeno un controinteressato, a pena di inammissibilità”, il giudice di prime cure ha ritenuto che, “nel caso in cui sia già formata una graduatoria, il ricorso deve essere notificato ad almeno un controinteressato, risultando agevole individuare la posizione di controinteressato sia sotto il profilo formale, scaturente dall’esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato, sia sotto il profilo sostanziale, in relazione all’interesse al mantenimento della situazione creatasi per effetto della sua esclusione, tale da determinare, in capo al terzo, una posizione giuridica qualificata alla conservazione di detta situazione creatasi”.

Constatato come l’odierna appellante abbia gravato “ la deliberazione della Giunta regionale che – contemporaneamente – approva la graduatoria finale e gli elenchi dei partecipanti ammessi ed esclusi”, è stato dal Tribunale ritenuto che “il ricorso avrebbe dovuto essere notificato ad almeno uno dei soggetti ammessi, ciò che non è invece avvenuto, con conseguente inammissibilità del ricorso stesso”.

2. Consolidato insegnamento giurisprudenziale consente di confermare – sia pure con necessarie precisazioni, quanto alla individuazione delle parti necessarie del giudizio, con riferimento alle controversie volte a contestare la legittimità della graduatoria formata ai fini del riconoscimento di sovvenzioni e/o altre utilità comunque denominate – il percorso logico che ha condotto il T.A.R. alla appellata declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Anche questa Sezione (cfr. sentenza 22 gennaio 2020, n. 543) ha, infatti, dato atto del costante orientamento, secondo il quale “deve essere dichiarato inammissibile il ricorso non notificato ad alcun soggetto in qualità di controinteressato, da individuarsi in caso di elargizione di finanziamenti pubblici limitati nel loro ammontare, tra coloro che precedono il ricorrente in graduatoria e che verrebbero da lui sopravanzati in caso di accoglimento dell’impugnativa” (cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 22 marzo 2016, n. 1184 e 7 novembre 2012, n. 5646;
Sez. VI, 1° luglio 2003, n. 3947).

Se tale indirizzo ermeneutico è venuto a formarsi sulla scorta dell’art. 41 c.p.a. (il cui comma 2 stabilisce che “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso”), identico principio è predicabile anche nel previgente quadro normativo (operante, ratione temporis, quanto alla vicenda contenziosa ora all’esame), atteso che il primo comma dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, parimenti disponeva che “il ricorso deve essere notificato tanto all’organo che ha emesso l’atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l'atto direttamente si riferisce”.

A fonte della sovrapponibile regola processuale, anche nel quadro previgente rispetto all’entrata in vigore del c.p.a., non era dato dubitare che, a fronte di finanziamenti limitati nel loro ammontare complessivo (e, pertanto, suscettibili di essere assegnati ad un numero definito di beneficiari), l’eventuale accoglimento dell’impugnativa proposta da un soggetto rimasto inizialmente escluso (e, quindi, reimmesso in graduatoria) fosse suscettibile di determinare pregiudizio alla posizione giuridica soggettiva del soggetto inserito in ultima posizione.

Nell’osservare come la parte ricorrente in primo grado (ed odierna appellante) abbia impugnato non già un provvedimento individuale di esclusione dal finanziamento, bensì la deliberazione della Giunta Regionale con la quale sono state approvate le graduatorie delle domande di finanziamento reputate ammissibili, deve conseguentemente inferirsi che i soggetti in esse utilmente incusi siano titolari di un interesse di carattere oppositivo, rispetto a quello fatto valere in giudizio dalla parte stessa.

L’impugnazione non già di un singolo provvedimento di esclusione dal finanziamento, bensì dell’atto di approvazione della conclusiva graduatoria, formata tra le domande ammesse al finanziamento, neppure consente di evocare il più risalente orientamento giurisprudenziale, rimasto peraltro minoritario, secondo cui, nell’ipotesi di mera esclusione da un procedimento di assegnazione di pubblici finanziamenti (nel caso di specie, si ribadisce, non sussistente), ancorché le relative norme comportino in seguito la formazione al riguardo di una graduatoria dei soggetti ammessi al beneficio, non sarebbe possibile individuare dei controinteressati almeno con riguardo a tale fase del procedimento ed in relazione al tipo di atto impugnato: il quale, recando la mera esclusione dal procedimento selettivo, non consentirebbe l’individuazione di parti necessarie del giudizio, sulla base degli elementi formali e sostanziali cui si riconnette la qualità di controinteressato (cfr. sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 8 maggio 2007, n. 2122 e 17 dicembre 1998, n. 1806;
Sez. VI, 3 giugno 1999, n. 752).

3. Né si prestano a condivisione le argomentazioni dalla parte ricorrente esposte, da ultimo, con memoria depositata in atti il 30 dicembre 2020, secondo cui l’avversata deliberazione n. 3603 del 4 luglio 1997:

- nel recare l’indicazione di economie di spesa riguardanti altra tipologia di interventi;

- avrebbe previsto la perdurante operatività delle graduatorie “a scorrimento … al fine di consentire l’utilizzo di ulteriori disponibilità residue … o di nuove risorse finanziarie”;

ed ha, ulteriormente, precisato che l’assegnazione dei fondi con il piano di riparto, “ in applicazione dello scorrimento delle graduatorie, tenuto conto della necessità di garantire la realizzazione dell’opera, … potrà avvenire fino ad una concorrenza tale da assicurare la piena copertura finanziaria in rapporto alla spesa riconosciuta ammissibile…”.

Va, in proposito, rilevato come, in esito all’esame delle presentate istanze di ammissione a finanziamento, e previa esclusione di quelle (come nel caso di B 2) ritenute non in linea con le previsioni della lex specialis, è stata dalla Regione formata una graduatoria, veicolata dall’attribuzione dei punteggi previsti, con conclusiva individuazione dei soggetti ammessi a fruire delle disponibilità finanziarie stanziate per il pieno di interventi di che trattasi.

L’ammissione di un soggetto originariamente pretermesso postula, con ogni evidenza, l’attribuzione al medesimo del punteggio spettante, ed il collocamento nella conclusiva graduatoria nella pertinente posizione, avuto riguardo alla esistente graduazione dei punteggi.

La limitata disponibilità di risorse finanziarie da destinare a finanziamento – ex ante, con ogni evidenza argomentabile dalla limitatezza delle utilità da elargire quale contribuzione per i progetti contemplati dal bando – non poteva non evidenziare la presenza di soggetti portatori di un qualificato interesse di segno oppositivo: il cui pregiudizio, nel caso di accoglimento dell’impugnativa proposta avverso l’esclusione, veniva ad essere integrato dalla pretermissione nella graduatoria, con potenzialità esclusiva dal novero dei soggetti ammessi a finanziamento (segnatamente, in capo al richiedente al quale, nella graduatoria medesima, fosse stata riservata l’ultima posizione utile).

Tale rilievo, appieno consente di escludere che le argomentazioni, come sopra riportate, dalla parte appellante ostese a confutazione della dichiarata inammissibilità del ricorso di primo grado, meritino favorevole apprezzamento.

Non ha, infatti, dimostrato la parte stessa che l’accresciuta disponibilità di risorse (nell’anzidetta delibera, peraltro, meramente “dichiarata”) da destinare a finanziamento fosse suscettibile di “coprire”:

- non soltanto tutti gli interventi giudicati ammissibili in esito allo svolgimento della procedura selettiva,

- ma anche quelli originariamente non graduatisi utilmente, ma inseriti successivamente in graduatoria;

con conseguente scongiurata estromissione dalla stessa di taluno dei soggetti ammessi (segnatamente, nel caso di sopravvenuta utile collocazione dell’odierno appellante, dell’ultimo dei richiedenti precedentemente graduatisi).

4. L’appello, sulla base delle svolte considerazioni, deve essere quindi respinto, con conseguente conferma della gravata sentenza di prime cure.

Non si fa luogo a pronunzia sulle spese del presente grado di giudizio, in considerazione della mancata costituzione dell’Amministrazione intimata.