Pubblicato il 29/04/2024

N. 03861/2024REG.PROV.COLL.

N. 05581/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5581 del 2021, proposto da
INAIL - Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A R, L C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Lizzardi Vittorio S.r.l., non costituito in giudizio;

nei confronti

De Campo Egidio Eredi Snc di De Campo Danilo e C., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 110/2021;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2024 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’Avviso Pubblico ISI 2017, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 20 dicembre 2017, l’INAIL ha indetto una procedura diretta al finanziamento delle imprese che intendessero eseguire interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro, in attuazione dell’art. 11 comma 5 del D.lgs. 9 aprile 2008 n. 81.

2. La Società Lizzardi Vittorio S.r.l., odierna appellata, esercente l’attività di edilizia, di scavi e di movimento terra, ha partecipato alla procedura, chiedendo la concessione di un finanziamento di € 176.500,00, in relazione ad un progetto volto alla riduzione del rischio derivante dalle vibrazioni meccaniche, tramite l’acquisto di un escavatore cingolato Volvo TAKEUCHI TB290 e di un sollevatore telescopico Merlo 38.12 Plus, da utilizzare in sostituzione di un analogo escavatore Komatsu PC78MR, immesso sul mercato nel 2005, e di un sollevatore telescopico Merlo 38.12 Plus, immesso sul mercato nel 2008.

3. La società è stata ammessa alla procedura ed ha inviato all’INAIL i documenti richiesti dall'Avviso pubblico, comprovanti il raggiungimento del punteggio soglia.

4. All’esito dell’istruttoria, l’INAIL ha respinto la domanda di finanziamento, rilevando il mancato superamento della fase di verifica prevista dall'articolo 19 dell'Avviso pubblico, in quanto i macchinari da sostituire non presentavano valori di emissione vibratoria – così come dichiarati dal fabbricante - superiori al valore di azione di cui all’art. 201 del d.lgs. n. 81 del 2008, pari a 0.5 m/s2 per le vibrazioni al corpo intero.

5. La società ha impugnato il diniego dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, Sez. staccata di Brescia, deducendo che la valutazione del rischio da emissione vibratoria da prendere in considerazione ai fini dell’ammissione al finanziamento dovesse essere quella risultante dal Documento di Valutazione dei Rischi, come effettuata “in campo” mediante rilievi strumentali, e non quella dichiarata dal fabbricante, riferita alle macchine in condizioni “nuove di fabbrica” e, peraltro, non supportata da basi metodologiche certe, oltre che non aggiornata rispetto allo stato di utilizzo e di usura delle macchine.

6. A fondamento delle proprie asserzioni, la ricorrente ha evidenziato che lo scopo del finanziamento sarebbe stato quello di mitigare il rischio effettivo, e non quello teorico, derivante dall’uso del macchinario da sostituire, e che l’ammissibilità della misurazione in concreto delle vibrazioni meccaniche emergerebbe chiaramente dall’art. 202 commi 1 e 2 del d.lgs. n. 81/2008.

7. La ricorrente ha impugnato anche il punto 3-d dell’allegato 1 all’Avviso Pubblico ISI 2017, in quanto contraddittorio e illogico, se interpretato in senso escludente.

8. Il T.a.r. ha accolto il ricorso, ritenendo che il valore di emissione vibratoria da prendere in considerazione per l’ammissione al finanziamento dovesse essere quello misurato in concreto e riportato nel documento di valutazione dei rischi aziendali - come sostenuto dalla ricorrente – piuttosto che quello dichiarato dal fabbricante, come sostenuto dall’INAIL.

A parere del primo giudice, infatti, il documento di valutazione dei rischi aziendali è lo strumento concretamente atto a monitorare l’esposizione dei lavoratori al rischio di vibrazioni, con funzioni di presupposto ineludibile per stabilire l’efficacia degli investimenti diretti a ridurre il suddetto rischio.

Pertanto, il T.a.r. ha ritenuto che la disposizione di cui al punto 3-d dell’allegato 1 all’Avviso Pubblico ISI 2017, che prescriveva l’indicazione mediante perizia giurata dei parametri di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante, non poteva costituire l’unico parametro idoneo a rappresentare il rischio di vibrazioni, risultando necessario un giudizio più ampio, comprensivo delle condizioni di lavoro attuali e dello stato di usura del macchinario da sostituire.

In senso contrario, ha concluso il T.a.r., non potrebbero rilevare le FAQ n. 16 e 21, che avevano espressamente circoscritto il valore rilevante di emissione vibratoria al solo dato dichiarato dal fabbricante, in quanto scollegate dal documento di valutazione dei rischi aziendali e confliggenti con il principio di aggiornamento continuo della situazione di rischio, codificato dall’art. 202 del d.lgs. n. 81/2008 e dagli art. 71 comma 8-b e 181 comma 2 del medesimo decreto legislativo.

9. L’INAIL ha impugnato la decisione in quanto fondata su una lettura parziale e superficiale delle regole del Bando, in violazione e falsa interpretazione della lex specialis , avendo il T.a.r. indebitamente sostituito la misurazione del fabbricante con le misurazioni effettuate dal tecnico nominato dall’impresa sulla macchina da sostituire, in palese violazione delle regole del Bando medesimo e dei limiti posti al sindacato di legittimità dei provvedimenti frutto di discrezionalità tecnica.

10. La società appellata, regolarmente evocata in giudizio, non si è costituita.

11. All’udienza pubblica del 18 aprile 2024 l’appello è stato introitato per la decisione.

12. L’appello risulta meritevole di accoglimento.

13. L’oggetto del gravame concerne l’esatta interpretazione dei documenti della procedura di gara, alla luce della normativa posta a fondamento della concessione del finanziamento controverso.

In particolare, occorre stabilire se il valore di emissione vibratoria da prendere in considerazione per l’ammissione al finanziamento debba essere quello misurato in concreto e riportato nel documento di valutazione dei rischi aziendali, come sostenuto dalla ricorrente e dal T.a.r., ovvero quello dichiarato dal fabbricante, come sostenuto dall’INAIL.

14. Il Collegio intende aderire alla seconda delle due opzioni, che risulta conforme alle disposizioni della lex specialis e coerente con la ratio del finanziamento emergente dalla normativa di riferimento, come già statuito nei precedenti di questa Sezione richiamati dall’appellante.

15. L’art. 11, co. 5, del d. lgs. n. 81/2008 consente all’INAIL di finanziare progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti alle piccole, medie e micro imprese, nonché progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese.

16. In tale quadro, con avviso pubblico, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 20 dicembre 2017, l’Istituto ha indetto la procedura per incentivare le imprese a realizzare interventi finalizzati al miglioramento dei livelli di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

17. Il punto 3-d dell’allegato 1 all’Avviso Pubblico ISI 2017 ha poi previsto la possibilità di finanziare i progetti che prevedano la sostituzione di macchine che presentano valori di emissione vibratoria superiori ai rispettivi valori di azione, precisando che per valori di emissione vibratoria devono intendersi quelli dichiarati dal fabbricante, da inserire in apposita perizia giurata come indicata dal modulo B1_d del bando, fissando il valore di azione a 0,50 m/s2, conformemente a quanto previsto dall’art. 201 del d.lgs. n. 81/2008.

18. Coerentemente con tale previsione, all’interno del Modulo B1 del modello di perizia giurata, è stato previsto uno spazio dedicato ai valori di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante per il macchinario da sostituire e per il macchinario da acquistare.

19. Anche le FAQ n.16 e n. 21 hanno confermato che, per valori di emissione vibratoria, dovevano intendersi i valori dichiarati dal fabbricante della macchina, conformemente alle norme europee armonizzate relative alle metodiche di misura delle vibrazioni, emesse dagli organismi di normalizzazione europei o internazionali.

20. Nel caso oggetto del presente giudizio, non è contestato che, nella perizia giurata presentata dalla società appellata, entrambi i macchinari da sostituire presentino un valore di emissione vibratoria dichiarato dal fabbricante inferiore a 0,50 m/s², e dunque inferiore al valore d'azione, fissato dall’art. 201 del d.lgs. n. 81/2008 e, pertanto, l’INAIL, applicate le regole del Bando ISI 2017, ha ritenuto il progetto non ammissibile.

21. La decisione deve ritenersi legittima per le seguenti ragioni.

22. La lex specialis , nell’indicare i presupposti per l’ottenimento del finanziamento con particolare riguardo al valore di emissione vibratoria della macchina da sostituire ed al raffronto dello stesso con quello della macchina da acquistare, fa riferimento ai dati dichiarati dal fabbricante.

Ciò è coerente con le finalità dello specifico requisito in discorso.

Com’è stato già chiarito dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. Cons. St., sez. III, 16.11.2020 n. 7085;
06.4.2023, n. 3554), la lex specialis distingue, ai fini della finanziabilità del progetto di riduzione del rischio derivante da vibrazioni meccaniche, la finalità dell’intervento – incentrata sulla valutazione del rischio operata con apposita perizia giurata, la quale deve dimostrare che i valori di esposizione iniziale siano superiori al valore di azione e sulla quale il progetto proposto deve incidere in senso migliorativo – dal mezzo da utilizzare per il conseguimento della suddetta finalità, rappresentato dalla sostituzione della macchina, che presenti valori di emissione vibratoria superiori ai rispettivi valori di azione, con altra che produca valori di emissione vibratoria inferiori di almeno il 20%.

I due aspetti hanno ad oggetto valutazioni non sovrapponibili: la prima, infatti, attiene alla complessiva organizzazione aziendale ed è valutata secondo i criteri indicati dall’art. 202 del d.lgs. n. 81/2008;
la seconda concerne le specifiche caratteristiche della macchina, che concorre alla valutazione del rischio ed è misurata in base alla norma tecnica armonizzata UNI EN 12096:1999.

L’ammissione al finanziamento deve pertanto dipendere da dati oggettivi ed omogenei, quali possono essere solo quelli rappresentati dal valore di emissione vibratoria dichiarato dal fabbricante, nell’assolvimento di uno specifico obbligo posto a suo carico (cfr. Dir. del Parlamento Europeo e del Consigli n. n. 2006/42/CE relativa alle macchine, all. I, punto 3.6.3.1 – Vibrazioni: “ Le istruzioni (del fabbricante, n.d.e.) devono fornire le seguenti indicazioni relative alle vibrazioni trasmesse dalla macchina al sistema mano-braccio o a tutto il corpo:

- il valore totale di vibrazioni cui è esposto il sistema mano-braccio, quando superi 2,5 m/s2. Se tale livello è inferiore o pari a 2,5 m/s2, deve essere indicato,

- il valore quadratico medio massimo dell’accelerazione ponderata cui è esposto tutto il corpo, quando superi 0,5 m/s2. Se tale livello è inferiore o pari a 0,5 m/s2, deve essere indicato,

- l’incertezza della misurazione.

I suddetti valori devono essere quelli misurati effettivamente sulla macchina in questione, oppure quelli stabiliti sulla base di misurazioni effettuate su una macchina tecnicamente comparabile rappresentativa della macchina da produrre.

Allorché non sono applicate le norme armonizzate, i dati sulle vibrazioni devono essere misurati usando il codice di misurazione più appropriato adeguato alla macchina ”.

Se, al contrario, si consentisse di attribuire rilievo alle misurazioni di parte estese al processo di obsolescenza eventualmente verificatosi, si metterebbero a confronto dati non omogenei: gli uni (quelli ricavati da una misurazione “sul campo”, per la macchina da sostituire), condizionati dalle concrete modalità operative della macchina, gli altri (quelli dichiarati dal fabbricante, per la macchina da acquistare), propri della macchina secondo le sue caratteristiche produttive, con la conseguenza che la concessione del finanziamento finirebbe per “premiare” l’impresa che non ha curato la manutenzione della macchina, al fine di garantire il mantenimento dei livelli di efficienza e sicurezza iniziali (così come dichiarati dal fabbricante).

Del resto, come pure è stato evidenziato nelle sopra indicate decisioni, laddove venissero ammessi a finanziamento macchinari immatricolati anche in epoca non risalente, perché ritenuti nel concreto non più in linea con i dati del libretto a causa dell’usura, ci si troverebbe a comparare dati disomogenei, perché non ancorati a criteri certi, come lo sono invece quelli riportati nel manuale d’uso del libretto, ed inoltre potrebbero essere avvantaggiati utilizzatori poco diligenti nel curare la manutenzione del macchinario.

Pertanto, se si accogliesse la tesi sposata dal Tribunale amministrativo regionale, si perverrebbe ad un livellamento verso il basso della qualità ed efficienza dei progetti finanziati, in considerazione di un budget comunque limitato, e si finirebbe per penalizzare coloro i quali chiedono il finanziamento per macchinari già ab origine inadatti, perché vetusti.

In altri termini, attesa la scarsità delle risorse economiche disponibili, l’Istituto ha inteso destinarle per la sostituzione di macchine che già al momento dell’immissione sul mercato, e quindi nuove, possedevano valori di emissione vibratoria superiori al valore di azione;
in tal modo privilegiando la sostituzione delle macchine più rischiose.

23. L’appello, in conclusione, deve essere accolto, e deve essere conseguentemente respinto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.