Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2013-08-29, n. 201304311

N. 04311/2013REG.PROV.COLL.

N. 09199/2011 REG.RIC.

N. 09233/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9199 del 2011, proposto da:
TI PA Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Federico Tedeschini, Riccardo Olivo, Gianluca Riitano, Adriana Boscagli, Gianmaria Covino, con domicilio eletto presso Federico Tedeschini in MA, largo Messico, 7;

contro

MA Capitale, rappresentato e difeso per legge dall'avv. Rodolfo Murra, domiciliata in MA, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti di

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile, Commissario Delegato Per Lo Svolgimento dei Mondiali di Nuoto "MA 2009", rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura gen. dello Stato, domiciliata ex lege in MA, via dei Portoghesi, 12;
Circolo Canottieri Aniene Assl, rappresentato e difeso dagli avv. Mario Sanino, Benedetto Giovanni Carbone, con domicilio eletto presso Benedetto Giovanni Carbone in MA, via degli Scipioni N.288;

sul ricorso numero di registro generale 9233 del 2011, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Delegato svolg.mondiali nuoto MA 2009 rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura gen. dello Stato, domiciliata in MA, via dei Portoghesi, 12;

contro

MA Capitale, TI PA Spa;
Circolo Canottieri Aniene Assl, rappresentato e difeso dagli avv. Benedetto Giovanni Carbone, Mario Sanino, con domicilio eletto presso Benedetto Giovanni Carbone in MA, via degli Scipioni n.288;

per la riforma

(per ambedue i ricorsi) della sentenza del T.a.r. Lazio - MA: Sezione I n. 07042/2011, resa tra le parti, concernente RILASCIO DEL TITOLO AUTORIZZATORIO EX ART. 14 DPR 380/01

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di MA Capitale e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile e di Circolo Canottieri Aniene Assl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2012 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Federico Tedeschini, Pier Ludovico Patriarca, Giovanni Benedetto Carbone, Mario Sanino e Giovanni Palatiello (avv. St.);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, a società TI PA imugna la sentenza 8 agosto 2011 n. 7042, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I, ha rigettato il suo ricorso ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti:

- avverso la nota 11 gennaio 2010 n. 1313, nella parte in cui, in risposta all’istanza della ricorrente, il Comune di MA ha affermato la propria competenza a rilasciare il titolo autorizzatorio di cui all’art. 14 DPR n. 380/2001, anche in presenza dell’attribuzione in deroga di tale competenza al Commissario delegato per lo svolgimento dei mondiali di nuoto “MA 2009”;

- avverso la delibera della Giunta Comunale di MA 30 giugno 2010 n. 196, nella parte in cui quest’ultima ha ribadito l’interesse pubblico (e fatti propri i relativi progetti) esclusivamente in riferimento agli impianti ivi indicati, senza includere fra essi anche l’impianto della TI PA s.p.a. (I ric. per motivi aggiunti);

- avverso la determinazione del Comune di MA, comunicata con nota 15 dicembre 2010, nella parte in cui, pur riconoscendo la conformità allo strumento urbanistico di riferimento delle opere realizzate dalla ricorrente, ritiene necessario iol rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, subordinato tra l’altro al pagamento dell’oblazione (II ric. per motivi agg.).

Con il predetto ricorso era stata altresì proposta domanda di accertamento della equipollenza o della validità a tenere luogo del permesso di costruire ex art. 14 DPR n. 380/2001, del provvedimento di raggiunta intesa 18 giugno 2008 prot. n. 3047/RM2009 e del decreto 30 giugno 2009 n. 6198/RM2009, con il quale il Commissario delegato per lo svolgimento dei mondiali di nuoto “MA 2000” ha approvato il nuovo Piano delle opere, comprendente, fra gli impianti sportivi di proprietà privata, anche quello della TI PA.

La presente controversia riguarda, in sostanza, la denegata regolarizzazione, da parte del Comune di MA, delle opere eseguite dalla società appellante per lo svolgimento dei mondiali di nuoto MA 2009.

Infatti, avanzata dalla società domanda di (eventuale) regolarizzazione, il Comune di MA, con la nota impugnata, ha fatto presente che quest’ultima - non essendo riconducibile ad una richiesta di permesso di costruire in sanatoria - era comunque subordinata alla formalizzazione di un’apposita domanda volta a conseguire il titolo mancante, corredata da tutta la documentazione necessaria per l’istruttoria tecnico-amministrativa.

Gli interventi realizzati erano in tal modo considerati illegittimi, perché privi di un titolo autorizzatorio edilizio. E ciò a fronte di atti (provvedimenti di raggiunta intesa del 18 giugno 2008, integrato dal provvedimento 12 giugno 2009; decreto 30 giugno 2009), che – nella prospettazione della ricorrente in I grado - avrebbero già autorizzato i lavori di ampliamento e potenziamento del centro sportivo di sua proprietà, sussistendo il potere del Commissario delegato di definire gli interventi, in deroga alle previsioni urbanistiche vigenti.

La sentenza appellata ha innanzi tutto rilevato che:

- il primo atto impugnato (nota 11 gennaio 2010 del Comune di MA) ha carattere provvedimentale, in quanto esso “sia pure implicitamente, qualifica come abusivi gli interventi edilizi realizzati dalla TI PA per lo svolgimento dei mondiali di nuoto MA 2009, informando, proprio in ragione dell’attuale assenza di titolo abilitativo, che l’eventuale regolarizzazione delle opere è subordinata alla presentazione di una domanda di sanatoria”;

- è inammissibile la domanda di accertamento poiché essa (e la relativa azione) “postula la natura di diritto soggettivo della posizione giuridica dedotta in giudizio che, nel caso di specie, ha invece natura di interesse legittimo”. Precisa la sentenza che “d’altra parte, l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dalla ricorrente si concreta proprio nell’accertamento della liceità e della legittimità dell’intervento edilizio realizzato per lo svolgimento dei campionati del mondo di nuoto e tale bene della vita potrebbe essere conseguito con l’eventuale accoglimento dell’azione di annullamento dell’atto dell’11 gennaio 2010 che ha qualificato come abusivi gli interventi realizzati”.

Tanto premesso, la sentenza appellata afferma:

- l’art. 5 l. n. 225/1992, “nell’attribuire il potere di ordinanza in deroga alle leggi vigenti, determina un ribaltamento nella gerarchia delle fonti normative presenti nel nostro ordinamento, investendo l’autorità amministrativa del potere di derogare alla norma ordinaria, sia pure nel rispetto dei principi generali”. Da ciò consegue che detto articolo “deve qualificarsi come norma eccezionale, che necessita di strettissima interpretazione e tale esigenza, se possibile, è ancora più rafforzata nella fattispecie in esame dal fatto che non si versa in una situazione emergenziale, ma si è in presenza di un “grande evento”, circostanza alla quale si applicano le norme di cui all’art. 5 l. n. 225/1992, per effetto dell’estensione prevista dall’art. 5bis, co. 5, d.l. n. 343/2001;

- stante il contesto normativo ora delineato, “il potere di deroga della normativa primaria conferito all’autorità amministrativa, pertanto, è ammissibile subordinatamente non solo al carattere eccezionale e temporaneo della situazione, ma anche all’esigenza che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio”;

- nel caso di specie, “le norme che il Commissario delegato è stato autorizzato a derogare sono solo quelle e soltanto quelle espressamente indicate nell’OPCM n. 3489/2005, non essendo consentito all’interprete – in ragione del carattere di evidente eccezionalità della norma attributiva del potere di ordinanza, che consente ad una fonte di rango inferiore di derogare ad una fonte normativa superiore – alcuna operazione estensiva, quantunque quest’ultima sia basata su plausibili argomenti ermeneutici”; in altre parole, “l’interpretazione deve essere esclusivamente letterale, limitata cioè alle norme espressamente ed inequivocabilmente indicate, e non può essere di tipo sistematico, volta cioè ad includere, sebbene in ragione di prospettazioni plausibili, anche norme non specificamente richiamate”;

- l’OPCM n. 3429/2005 “ha autorizzato il Commissario delegato, ove ritenuto indispensabile, a derogare agli artt. 7, comma 1, lett. c), 14, 20, 22, 24 e 25 DPR n. 380/2001, ma non ha indicato l’art. 13 del Testo Unico in materia edilizia, secondo cui il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici. Ne consegue che al Commissario delegato non è stato attribuito alcun potere di rilasciare il permesso di