N. 03492/2014REG.PROV.COLL.

N. 08586/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8586 del 2013, proposto da:
Città di Roma Metronotte Srl (già Istituto di Vigilanza Nuova Città di Roma Soc. Coop.), in proprio e quale mandataria di Rti con le società Roma Union Security Srl, Securitas Metronotte Srl, Flash &
Capitalpol Srl,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentate e difese dagli avv.ti F P ed A B, con domicilio eletto presso Studio Legale Associato Legance, in Roma, via XX Settembre n. 5;

contro

Regione Lazio,
in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore,
costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'avv. Stefania Ricci, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale del Lazio, in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;

nei confronti di

Centralpol Srl,
in persona del legale rappresentante pro tempore,
costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Lupo, Simone Tiribocchi ed Elisa Scaramella, con domicilio eletto presso Marco Lupo, in Roma, viale Luca Gaurico n. 257;
Azienda Usl Roma E, Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata e Fondazione Ptv Policlinico Tor Vergata,
non costituitesi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III QUATER. n. 06538/2013.

Visto il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Centralpol Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2014, il Cons. R C;

Uditi per le parti, alla stessa udienza, gli avvocati A. Botto, S. Ricci e S. Tiribocchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con bando di gara pubblicato sulla G.U.C.E. del 31.12.2009 e sulla G.U.R.I. n. 2 dell’8.1.2010 veniva indetta dalla Regione Lazio la procedura ristretta per l’affidamento del servizio integrato di vigilanza, sicurezza, custodia-sorveglianza e fornitura di impianti tecnologici occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio, distinta in 7 lotti, da aggiudicarsi, per la durata di 36 mesi, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il lotto n. 5 (relativo all’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata, alla Fondazione PTV Policlinico Tor Vergata e all’Azienda USL Roma E, per un valore stimato complessivo, iva esclusa, di euro 15.018.762,12) veniva aggiudicato, con determinazione dirigenziale del competente Dipartimento della Regione Lazio n. B00401 in data 7.2.2013, alla Centralpol s.r.l., prima in graduatoria tra le ditte concorrenti per il lotto menzionato con il punteggio complessivo di 89,94.

Tale offerta veniva giudicata, anche sulla base di un parere della avvocatura regionale, complessivamente sostenibile dalla commissione di gara.

La Città di Roma Metronotte s.r.l., in proprio ed in qualità di mandataria del R.T.I., seconda graduata con il punteggio di 85,51, impugnava detta aggiudicazione ed i verbali presupposti della commissione di gara (nella parte in cui quest’ultima non aveva escluso Centralpol per anomalia dell’offerta), con ricorso depositato dinanzi al T.A.R. per il Lazio il 21.3.2013, integrato da successivi motivi aggiunti.

La ricorrente deduceva il carattere anomalo della offerta sotto molteplici profili, essendo questa basata su voci di costo (in particolare per quelle relative all’espletamento del servizio di portierato nel presidio ospedaliero San Giovanni Addolorata), oggettivamente inattendibili e tali da alterare la complessiva sostenibilità della offerta presentata compromettendone la serietà.

Il T respingeva tutte le censure dedotte.

Con l’atto di appello la società Metronotte sostiene la erroneità della sentenza del T in relazione ad alcuni dei profili sottoposti all’esame del primo giudice, in specie relativamente alla reiezione del capo del ricorso introduttivo relativo alla sussistenza della violazione degli artt. 86, 87 e 88 del codice dei contratti pubblici, all’eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e travisamento dei fatti con riferimento ad alcune affermazioni della sentenza in ordine alla necessità di una valutazione complessiva della attendibilità della offerta, al costo per il personale apprendista, per i lavoratori in mobilità e per quelli in regime ordinario, all’utile di esercizio per i servizi di portierato che si sarebbe basato su calcoli inattendibili, alla esiguità dell’utile di esercizio, alla sottostima e mancata menzione di alcune spese quali i costi generali del servizio di portierato, la attività di governo e regia ed infine quanto agli scatti di anzianità per il personale impiegato nel servizio di vigilanza.

La appellante insiste infine per la nomina di un consulente tecnico d’ufficio, in grado di fare emergere le criticità rilevate nella offerta di Centralpol.

In vista della udienza di trattazione la appellante ha depositato una ulteriore memoria difensiva.

Sia la Regione Lazio che la società Centralpol si sono costituite, la seconda solo all’udienza pubblica, senza depositare memorie difensive.

DIRITTO

1. Vanno preliminarmente ricordati i principi più volte ribaditi in giurisprudenza a proposito dei giudizi di verifica dell'anomalia dell'offerta, ovvero che il giudizio della stazione appaltante costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta;
di conseguenza il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della p.a. sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, ma non procedere ad una autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, che costituirebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della p.a..Anche l'esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della non anomalia della propria offerta rientra nella discrezionalità tecnica dell' amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti, oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può intervenire, fermo restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell' amministrazione. (Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2013, n. 4761;
sez. III, 24 settembre 2013, n. 4711).

2. In fatto, occorre preliminarmente considerare che nel caso all’esame la commissione di gara, essendo emersi alcuni elementi di perplessità in relazione alle singole voci di costo che avevano concorso a determinare il prezzo offerto, aveva disposto l’acquisizione di ulteriori precisazioni da parte della Centralpol, ritenendo che i giustificativi in un primo tempo dalla stessa forniti non fossero sufficienti a superare il sospetto di anomalia.

In una seconda fase, la commissione di gara richiedeva il coinvolgimento della struttura legale della Regione Lazio per svolgere approfondimenti suppletivi, in specie in ordine al costo orario del personale in relazione alla previsione di un solo scatto di anzianità a fronte di due scatti previsti dalle tabelle ministeriali, alla durata massima del contratto di apprendistato per il VI° livello ( pari a 24 mesi a fronte dei 36 mesi di durata dell’appalto ), al prezzo orario offerto da Centralpol per i servizi di portierato ( nel quale era ricompreso l’utile indicato dalla aggiudicataria di 0,10 euro ad ora ) ed infine in relazione ai costi di gestione.

A conclusione del procedimento di verifica, la commissione e successivamente la stazione appaltante, aderendo pienamente ai pareri legali forniti dagli avvocati regionali che avevano ritenuto la offerta della Centralpol complessivamente sostenibile, aggiudicavano la gara alla Centralpol.

3. La doglianza avanzata in via generale dalla appellante è riferita al fatto che la commissione, aderendo ai pareri legali di cui sopra, avrebbe dovuto più ampiamente ed analiticamente articolare le ragioni che avevano indirizzato a giudicare la offerta della Centralpol come sostenibile.

Tale doglianza non ha pregio.

Al riguardo valgono le conclusioni della giurisprudenza, secondo le quali le problematiche relative alla motivazione della anomalia della offerta si pongono in termini notevolmente diversi a seconda del grado e del tipo di anomalia che abbia dato luogo alla verifica dell’offerta.

Infatti, qualora si proceda, come nel caso di specie, alla verifica a norma dell’art. 86, co. 3, del codice dei contratti, recante l’ipotesi in cui l’offerta migliore ha riportato un punteggio non inferiore ai quattro quinti del massimo tanto per l’aspetto tecnico quanto per l’aspetto economico, non occorre una motivazione particolarmente approfondita, non potendosi neppure parlare di offerta sospetta di anomalia, bensì solo di verifica effettuata per scelta discrezionale dell’Amministrazione;
e, com’è noto e come già accennato, Il procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta si connota per poteri, che, poiché inerenti la verifica dell'anomalia delle offerte, attengono alla sfera propria di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sicché il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni compiute dalla p.a. sotto il profilo della loro logicità e ragionevolezza e della congruità dell'istruttoria, ma non può operare autonomamente siffatta verifica, pena l’invasione di quella sfera tipica (Consiglio di Stato, sez. III, 13/12/2013, numero 5984).

4. Il motivo sviluppato nei punti da 1.1. a 1.4. dell’atto di appello si incentra sui costi del personale in apprendistato per il servizio di portierato e vigilanza per il presidio ospedaliero San Giovanni Addolorata.

Si sostiene l’anomalia dell’offerta Centralpol per tale servizio, che avrebbe comportato una “significativa perdita di esercizio”, talmente rilevante che, pur assumendosi come veritiere le indicazioni di costo per gli altri presidi interessati dal servizio di vigilanza armata, il risultato complessivamente resterebbe in perdita.

In particolare, l’odierna appellante aveva sostenuto in primo grado che, ai fini della esatta determinazione del costo degli apprendisti ( poiché, come dichiarato nella offerta tecnica di Centralpol, gli stessi avrebbero dovuto possedere già 12 mesi di esperienza e quindi al momento della esecuzione del contratto di appalto avrebbero dovuto essere al secondo anno del rapporto di apprendistato ), Centralpol avrebbe dovuto considerare:

a) per il primo anno di vigenza del contratto un inquadramento di VI° livello in regime di apprendistato, con relativi sgravi fiscali a favore del datore di lavoro;

b) per i restanti due anni di vigenza, essendo terminato il periodo di apprendistato, il più oneroso inquadramento nel VI° livello nel regime ordinario, non tenendo conto delle agevolazioni fiscali previste per l’apprendistato.

Centralpol, invece, ha considerato per il primo anno di vigenza del contratto di appalto, il meno oneroso inquadramento nel VI livello in regime di apprendistato con relativi sgravi fiscali, mentre tale inquadramento è previsto dal CCNL per il settore terziario per gli apprendisti al (solo) primo anno del rapporto di apprendistato, il che tuttavia risultava contraddittorio con la circostanza che il personale impiegato da Centralpol dovesse avere già 12 mesi di esperienza.

Per gli altri due anni del contratto di appalto risulta poi l’inquadramento nel VI livello in regime di apprendistato con relativi sgravi fiscali, così dimenticando tuttavia che per il terzo anno dell’appalto il rapporto di apprendistato sarebbe venuto meno, con la conseguenza che i costi da considerare sarebbero dovuti essere quelli più onerosi del regime ordinario.

In sintesi, la ricorrente sosteneva che Centralpol avesse indicato costi più contenuti in relazione ai dipendenti in regime di apprendistato, mentre il costo corretto sarebbe stato di euro 12,80 ad ora.

Il T respingeva il motivo, rilevando che l’attività degli apprendisti presso altro datore di lavoro, che avrebbe fatto maturare i 12 mesi di esperienza, avrebbe potuto essere svolta in diversa veste e non essere, dunque, cumulabile con quella attuale da svolgere a favore di Centralpol, per cui il periodo di due anni di apprendistato sarebbe iniziato nuovamente a decorrere una volta assunto il predetto personale da parte di Centralpol.

Per il T era poi ipotizzabile una successione del personale apprendista addetto ai servizi di sorveglianza non armata fino alla copertura dei 36 mesi di durata dell’appalto, in tale modo rispettando il limite dei 24 mesi previsto dall’art. 55 del