Pubblicato il 07/03/2024

N. 02255/2024REG.PROV.COLL.

N. 05485/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5485 del 2023, proposto da
SOCIETÀ ITALCAVE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G S, V T, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato P s.r.l. in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

REGIONE PUGLIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato T T C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AGENZIA TERRITORIALE DELLA REGIONE PUGLIA PER IL SERVIZIO DI GESTIONE DEI RIFIUTI (AGER), non costituita in giudizio;
AUTORITÀ DI REGOLAZIONE PER ENERGIA RETI E AMBIENTE (ARERA), MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA SICUREZZA ENERGETICA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

DAISY S.R.L., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, n. 627 del 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2023 il Cons. D S e uditi per le parti gli avvocati G S, T T C e Giorgio Santini per l’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere così sintetizzati:

- la società ITALCAVE s.p.a. (di seguito anche: la ‘Società’) è titolare di un impianto di smaltimento rifiuti ubicato in Taranto, in località «La Riccia-Giardinello»;

- con delibera dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (di seguito anche: ‘ARERA’) n. 363 del 3 agosto 2021 ha approvato il metodo tariffario rifiuti (di seguito anche: ‘MTR2’) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025;

- con delibera del Consiglio Regionale n. 68 del 14 dicembre 2021, è stato approvato il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani della Regione Puglia (PRGRU);

- con successiva determina n. 2251 del 29 dicembre 2021, la Giunta regionale, in attuazione della delibera predetta ARERA n. 363 del 2021, ha effettuato l’«individuazione degli impianti di chiusura del ciclo minimi», includendovi l’impianto della Società appellante;

- con il ricorso di primo grado, integrato con un primo atto di motivi aggiunti, la Società ha impugnato la disciplina del MTR2 concernente gli impianti di chiusura del ciclo minimi, nonché gli atti regionali che hanno qualificato l’impianto di ITALCAVE s.p.a. quale «impianto minimo», sollevando svariate censure di legittimità;

- con un secondo ricorso per motivi aggiunti la Società ha impugnato anche il «Programma nazionale per la gestione dei rifiuti» approvato con decreto del Ministro della Transizione Ecologica n. 259 del 24 giugno 2022, nella parte in cui ha «recepito la tassonomia impiantistica declinata da MTR2»;

- il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con sentenza n. 627 del 2023: i) ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti;
ii) ha dichiarato la propria incompetenza e i secondi motivi aggiunti, in favore del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma.

2.‒ Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la ITALCAVE s.p.a., lamentandone l’erroneità sotto i seguenti profili:

- il capo di sentenza che ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti per sopravvenuto difetto di interesse – in ragione del fatto che la Società, sottoscrivendo con l’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (AGER) l’accordo di programma del 12 gennaio 2023, avrebbe «espressamente accettato sia il quantitativo di rifiuti, impostole per lo smaltimento dalla deliberazione della Giunta regionale della Puglia n. 2251 del 29 dicembre 2021, sia la tariffa di ingresso fissata dalla deliberazione ARERA del 3 agosto 2021 n. 363/2021/R/rif», e per tale ragione sarebbe «venuto meno il suo interesse a censurare gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e coi motivi aggiunti del 4 marzo 2022» – si porrebbe in contrasto con i consolidati principi giurisprudenziali in materi di ‘acquiescenza’;

- il capo di sentenza che ha dichiarato l’incompetenza territoriale del T.a.r. Lombardia in relazione all’impugnazione del Programma nazionale di gestione dei rifiuti (PNGR) – sul presupposto che la deliberazione dell’Autorità n. 363 del 2021 non si porrebbe quale presupposto giuridico dello stesso – si porrebbe in violazione degli articoli 13 e 14 del c.p.a., dal momento che: il PNGR, avendo recepito acriticamente quanto già contenuto all’interno della delibera ARERA n. 363 del 2021 in merito alla individuazione degli «impianti di chiusura del ciclo minimi», si sarebbe posto quale atto consequenziale della predetta delibera, inficiato in via derivata dalle medesime patologie dell’atto presupposto;
in ragione della relazione contenutistica così sussistente tra i due atti, il T.a.r. di Milano avrebbe dovuto riconoscere la propria competenza a conoscere non solo della legittimità della delibera ARERA, ma anche (in parte qua) del PNGR che avrebbe fatto propria, recependola, la disciplina degli impianti dettata dall’Autorità.

2.1.‒ La Società appellante ripropone quindi i vizi sollevati con il ricorso principale avverso il MTR2, che possono essere sintetizzati come di seguito indicato:

a) l’Autorità, a mezzo dell’adozione delle disposizioni concernenti gli impianti minimi, avrebbe esercitato poteri che non le sarebbero stati attribuiti;
dall’art. 1, comma 527, della legge n. 205 del 2017, si desumerebbe che l’oggetto specifico della regolazione attribuita all’Autorità sarebbe la gestione dei rifiuti urbani concepita quale servizio integrato;
il richiamo ai «singoli servizi», presente nel citato comma 527, dovrebbe intendersi riferito ai soli servizi facenti parte del servizio integrato;
tale conclusione si spiegherebbe in ragione del fatto che il servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani sarebbe dato in concessione e costituirebbe servizio di pubblico;
l’ARERA avrebbe quindi esteso le proprie competenze regolatorie tariffarie a impianti di trattamento dei rifiuti non inseriti nel ciclo integrato, inglobando nell’ambito di applicazione della propria regolazione tariffaria impianti che risulterebbero ontologicamente sottratti a tale potere regolatorio, alla luce del quadro normativo primario;

b) la disciplina regolatoria impugnata sarebbe volta a compensare asseriti vantaggi concorrenziali che discenderebbero dalla qualificazione di un impianto come «minimo», ma dal citato art. 1, comma 527, della legge n. 205 del 2017 non si ricaverebbe l’attribuzione di una siffatta funzione pro-concorrenziale;

c) il regime tariffario concernente gli impianti minimi, comportando in capo ai gestori il sorgere di obblighi coperti dalla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., avrebbe richiesto la presenza di una specifica norma primaria attributiva del potere, contenente i criteri generali per il suo esercizio;
il principio di legalità e la riserva di legge non potrebbero essere pretermessi dall’esercizio, da parte di una Autorità amministrativa di poteri che non troverebbero fondamento nella legge;

d) anche a sostenere che l’Autorità sia effettivamente titolare di siffatti poteri regolatori con finalità pro-concorrenziali, sussisterebbe comunque un profilo di illegittimità del MTR2 derivante dal fatto che, in relazione a impianti non integrati, ARERA non avrebbe potuto dettare una disciplina tariffaria assimilabile a quella prevista per gli impianti integrati, potendo al più limitare a dettare «criteri» per la determinazione della tariffa, come previsto dall’art. 1, comma 527, lettera g). della legge n. 205 del 2017;

e) l’assoggettamento di impianti di smaltimento dei rifiuti al regime degli impianti minimi determinerebbe un’illegittima incisione del diritto allo svolgimento di attività economica (garantito dall’art. 41 Cost.) e di quello di proprietà (contemplato dall’art. 42), producendo effetti lato sensu espropriativi o comunque limitativi dell’iniziativa economica, senza la previsione in favore dei gestori di impianti minimi di un indennizzo volto a compensare l’effetto prodotto dal vincolo così imposto ai ricavi;

f) un ulteriore profilo di illegittimità delle disposizioni del MTR2 riguarderebbe la scelta di ARERA di attribuire la competenza a individuare gli impianti minimi alle Regioni, sebbene la scelta del livello territoriale cui allocare le medesime sarebbe, in assenza di una base legislativa espressa, riservata al legislatore statale;

g) il MTR2 non conterrebbe neppure una reale ed esaustiva motivazione delle ragioni poste a fondamento della scelta di assegnare a livello regionale l’individuazione degli impianti minimi;

h) le Regioni finirebbero, in questo modo, per avere la disponibilità dell’avvio di un segmento importante della regolazione tariffaria;

i) quanto al merito della disciplina regolatoria degli impianti minimi, il metodo di calcolo dei costi da dedurre in tariffa sarebbe irrazionale, illogico e discriminatorio per svariate ragioni indicate in ricorso;
in particolare, il metodo di calcolo dei costi da dedurre in tariffa posto dal MTR2 sarebbe irrazionale nella parte in cui imporrebbe di considerare gli impianti minimi in termini unitari, senza considerare che un impianto potrebbe esercitare l’attività di discarica in base a distinte autorizzazioni, riferite a diversi lotti e aventi diverse prescrizioni e costi;

l) nel regime previgente all’entrata in vigore del nuovo Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani (PRGRU), l’impianto di ITALCAVE s.p.a. risultava assoggettato a un duplice regime, costituito dalle tariffe concordate con l’Ente territoriale (con lo strumento dell’accordo di programma di cui all’art.