N. 02644/2011REG.PROV.COLL.

N. 07951/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7951 del 2010, proposto dal:
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato per legge, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 presso la sede di detta Avvocatura;

contro

il Ten. Col. N G, rappresentato e difeso dall'avv. F E L ed elettivamente domiciliato, in Roma, via Flaminia, n. 56 presso lo studio del predetto difensore;

nei confronti di

dei Col. M P, A A M P, P Scia, Francesco Caffaro, Filippo Calisti, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Puglia – Bari – Sezione III^ - n. 1671 del 29 aprile 2010, resa tra le parti, concernente valutazione per l’avanzamento al grado superiore;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e le memorie prodotte dal Ten. Col. N G;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2011 il Cons. Guido Romano e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Gerardis e l’avv. Lorusso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al TAR del Lazio il Tenente Colonnello dell’Arma dei Carabinieri N G impugnava gli atti relativi al giudizio di avanzamento per il 2007 al grado di Colonnello poiché, pur essendo risultato idoneo, non era stato iscritto nel quadro di avanzamento, essendosi classificato in posizione non utile (posto 69° della graduatoria su 89 ufficiali scrutinati) per avere conseguito il punteggio di 27,90.

Formulava, con l’atto introduttivo del giudizio, un unico motivo di impugnazione con il quale lamentava che la Commissione Superiore di Avanzamento (di seguito: CSA) sarebbe incorsa in violazione di legge ed eccesso di potere, sotto molteplici profili, per non avere tenuto conto che la propria carriera sarebbe stata caratterizzata da un livello talmente elevato da rendere ictu oculi inadeguato il punteggio attribuitogli, sia in senso assoluto, sia in senso relativo, e cioè in comparazione con i punteggi attribuiti agli ufficiali promossi.

A seguito dell’accesso al proprio stato di servizio ed a quello di alcuni degli Ufficiali iscritti nel quadro di avanzamento in questione, il ricorrente proponeva per due volte motivi aggiunti con i quali affermava che, dall’esame di detti stati di servizio, emergerebbe con ancor maggiore evidenza l’incongruità della valutazione effettuata dalla CSA in considerazione dei titoli di studio e di carriera qualitativamente e quantitativamente superiori da lui posseduti.

2. – Con la sentenza impugnata il Giudice di primo grado ha accolto il ricorso ritenendo gli atti dello scrutinio in questione viziati per eccesso di potere, sia in senso assoluto, sia in senso relativo perché:

- al ricorrente non sono stati adeguatamente valutati i molteplici titoli culturali posseduti (lauree e master), diversamente dagli ufficiali promossi, né, in particolare, l’incarico operativo di grado superiore svolto nel 2005 (Comandante 11° Battaglione Carabinieri di Bari), assimilabile al Comando Regione Carabinieri;

- la CSA ha omesso di considerare per il controinteressato P, promosso a seguito di detto scrutinio, che questi non ha mai svolto incarichi di comando ed, inoltre, la stessa Commissione non ha apprezzato in senso negativo il fatto che é stato comunque sottoposto a procedimento penale, seppur conclusosi con assoluzione.

3. – Con l’appello in epigrafe il Ministero della Difesa ha chiesto la riforma di detta sentenza poiché il Giudice di prima istanza non avrebbe tenuto conto che dalla documentazione concernente gli ufficiali scrutinati non emergerebbe, a ben vedere, alcun vizio di eccesso di potere in quanto il complessivo profilo dell’Ufficiale appellato non sarebbe superiore a quelli degli Ufficiali promossi, risultando mende, riserve ed attenuazioni di giudizio a carico del primo, invece insussistenti per i secondi per i quali emergerebbero, oggettivamente, giudizi più lusinghieri.

In particolare, con riferimento all’incarico di grado superiore espletato dall’appellato (Comandante del Battaglione Carabinieri di Bari) la CSA avrebbe correttamente tenuto conto, da un lato, che l’incarico anzidetto è ordinativamente previsto per il grado di Tenente Colonnello, rivestito dall’appellato all’atto del contestato giudizio di avanzamento, e, dall’altro, che, nell’espletamento di dette funzioni superiori, l’Ufficiale ha ben vero conseguito la qualifica di “eccellente” , ma accompagnata dalla più bassa delle espressioni elogiative e cioé dal semplice “apprezzamento” .

Né inciderebbe sulla valutazione l’assimilazione, in linea di principio, del Comando di Battaglione mobile al Comando di Regione, in quanto essa sussisterebbe soltanto in relazione al fatto che sono entrambi incarichi di Comando di Corpo: infatti, sul piano operativo, il primo sarebbe devoluto esclusivamente al grado di Tenente Colonnello, mentre il secondo sarebbe devoluto soltanto ai gradi di Generale di Brigata o di Generale di Divisione.

In sintesi, dalla documentazione caratteristica dell’appellato e degli Ufficiali controinteressati non emergerebbero elementi che possono condurre ad un giudizio diverso da quello espresso dalla CSA, e cioè di prevalenza del primo sui secondi, come invece ritenuto dal TAR.

4. – Si è costituito in giudizio l’appellato Ufficiale che, con due memorie, ha diffusamente argomentato in ordine all’infondatezza dell’appello del quale ha chiesto la reiezione siccome infondato.

5. – Con ordinanza n. 4828, deliberata nella Camera di Consiglio del 19 ottobre 2010 e depositata il giorno 20 successivo, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare dell’appellante Ministero sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.

6. – Nell’udienza pubblica del 28 gennaio 2011 l’appello è stato introitato a decisione.

7. – L’appello è fondato alla stregua delle seguenti considerazioni.

7.1 – Il Giudice di primo grado ha affermato, conclusivamente, prima di ritenere fondato il ricorso del Ten. Col. G, che l’operato della Commissione è manifestamente illogico ed incongruo, sia in termini assoluti, quanto ai titoli professionali e culturali posseduti dal ricorrente, sia in termini relativi, quanto al giudizio ingiustificatamente restrittivo espresso nei confronti del ricorrente anzidetto, avuto presente quello espresso a beneficio di alcuni contro interessati. La determinazione finale di non iscriverlo in quadro di avanzamento è, in sintesi, frutto di una comparazione non omogenea che fan emergere l’ecceso di potere in cui è incorsa l’Amministrazione.

Più in particolare, ha affermato lo stesso Giudice, che l’ eccesso di potere in senso assoluto, viziante gli atti impugnati, è reso palese dall’inadeguatezza della valutazione espressa in relazione ai titoli di studio e di cultura posseduti dal ricorrente ed alle doti di carattere e di comando da questi possedute che avrebbero consentito al ricorrente medesimo, “…in crescendo, il conseguimento del comando di reparti operativi diversificati…” , mentre la violazione del criterio base per l’avanzamento previsto dal DM n. 571 del 1993 -per quanto concerne il profilo dello svolgimento di funzioni superiori, che costituiscono il proprium della valutazione alla qualifica di colonnello e sono il sintomo dell’elevato grado di affidamento da parte dell’Amministrazione- è reso evidente dal giudizio di “media positività” espresso dalla CSA, pur essendo documentato negli atti di scrutinio lo svolgimento, da parte del ricorrente, anche nell’attualità, di numerosi incarichi di comando.

Il vizio di eccesso di potere in senso relativo emerge, inoltre, a parere del TAR, dalle valutazioni effettuate nei confronti dei controinteressati che “…hanno, invece, svolto secondo il DM n. 571 del 1993 compiti prevalentemente operativi, i quali non possono di per sè essere valutati favorevolmente…” e da quelle effettuate dalla CSA, in particolare, per il controinteressato P, che “…non ha mai istituito comandi né diversificato il proprio servizio in tutte le organizzazioni dell’Arma…” e per il quale, inoltre, sotto il profilo della condotta globale, “…non è stata minimamente apprezzata, in senso negativo, la circostanza della (sua) sottoposizione a procedimento penale, anche se poi conclusasi con l’assoluzione…” .

7.2. – Nessuna di dette argomentazioni del primo Giudice può essere condivisa poiché, a ben vedere, esse sono tutte fondate su di un’errata interpretazione delle norme che regolano lo scrutinio

per l’accesso al primo grado della dirigenza militare, quale è quello di Colonnello per il quale è stata indetta ed espletata la valutazione per il 2007 qui oggetto di esame.

Ed invero, la sostanziale trama argomentativa che sorregge la decisione assunta dal primo Giudice è tutta improntata dall’isolata valutazione di singoli titoli posseduti dal ricorrente, comparati con quelli posseduti dai controinteressati Ufficiali iscritti in quadro di avanzamento, come se si trattasse di giudicare gli atti di uno scrutinio per merito comparativo.

E’ ben noto, invece, alla stregua della costante giurisprudenza di questa Sezione (peraltro, anche richiamata nella sentenza impugnata, ma senza trarne le corrette conseguenze) che la cognizione del Giudice amministrativo deve intendersi limitata -in particolare allorquando essa concerna l’avanzamento a gradi della dirigenza militare- ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla CSA, nel contesto di una valutazione caratterizzata da una elevata discrezionalità, riferendosi la stessa ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente mediante sfumatissime analisi di merito che implicano la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche e cioè una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e della qualità dei titoli di ciascun interessato ( cfr., ad es., se. IV^, n. 8758 del 24 dicembre 2009 ).

Infatti, il numero dei titoli di studio e delle benemerenze riportati dal singolo candidato, come sempre ha chiarito questa Sezione ( cfr., n. 999 del 19 febbraio 2010 ), non è elemento che da solo possa giustificare la pretesa ad una valutazione superiore a quella espressa nei confronti di candidati in possesso di un numero inferiore, atteso che la CSA è chiamata ad esprimere un giudizio complessivo, nel quale assumono rilievo indivisibile gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti di ciascuno dei soggetti scrutinati.

In breve, non avendo specifica autonomia la valutazione dei titoli di ciascun candidato -ben potendo la carenza riscontrata di qualche titolo in capo ad alcuni scrutinandi essere compensata, ai fini del giudizio globale da emettersi, dal possesso di altri titoli ritenuti dalla CSA equivalenti- il sindacato forte del Giudice può e deve trovare attuazione piena solo allorquando emergano oggettivi elementi di palese erroneità della valutazione della CSA e di non coerente applicazione, da parte della stessa Commissione, dei criteri di valutazione delle singole posizioni dell’Ufficiali aspiranti all’avanzamento, con esclusione, pertanto, di ogni mero calcolo aritmetico applicato ai titoli o di atomistiche considerazioni di singoli elementi ( cfr., C.d.S., sez. IV^, n. 7736 del 2009 ).

Orbene, l’applicazione di tale orientamento al caso in esame rende palese, innanzitutto, come abbia errato il primo Giudice a compiere una valutazione parcellizzata dei titoli di studio e culturali posseduti dall’attuale appellato ed a far assurgere il relativo dato ad elemento sintomatico dell’eccesso di potere in senso assoluto riscontrato perché detti titoli, indubbiamente superiori in numero a quelli posseduti dai controinteressati, non creano, soltanto in quanto esistenti, alcuna precedenza in favore del relativo possessore, dovendosi comunque verificare se ed in quale misura essi abbiano arricchito il bagaglio personale e professionale dell’Ufficiale, sulla base di una valutazione di stretto merito che compete esclusivamente alla CSA, ma non anche all’interessato, ovvero al Giudice della legittimità.

Non condivisibili, inoltre, sono anche le argomentazioni svolte dal TAR con riguardo agli incarichi superiori svolti dall’attuale appellato nel corso della sua carriera ed anche al momento della partecipazione allo scrutinio in esame.

Ed invero, anche per tale aspetto il sindacato di detto Giudice si è limitato a considerare soltanto il dato numerico degli incarichi svolti e la loro qualificazione formale, così obliterando i dati sostanziali costituiti dalla previsione ordinativa degli incarichi superiori espletati e dalle valutazioni conseguite nel loro espletamento.

Infatti, dagli atti di causa emergono elementi che depongono in senso contrario a quello privilegiato dal primo Giudice e cioè: - che in occasione del primo incarico superiore (Comandante in sede vacante della Compagnia territoriale di Locri) la valutazione conseguita dall’appellato, seppur favorevole, si è attestata, sostanzialmente, “nella media” ;
- che in altra occasione (Comandante di Compagnia in sede vacante del 2° battaglione allievi carabinieri di Campobasso) lo stesso appellato ha espletato funzioni proprie di grado superiore in effetti già conseguito, a mezzo di scrutinio di avanzamento, e solo formalmente non ancora attribuito, avuto presente che la promozione al grado di capitano ha avuto decorrenza anteriore (1° settembre 1989) alla data di inizio di detto incarico;
che nel grado di maggiore ha ricoperto l’incarico superiore di Comandante Provinciale di Campobasso soltanto per breve tempo;
- che, infine, l’incarico ultimo espletato di Comandante dell’11° Battaglione Mobile Carabinieri di Bari é ordinativamente previsto proprio per il grado di Tenente Colonnello, rivestito all’atto dello scrutinio dall’attuale appellato, essendo l’incarico anzidetto equiparato solo formalmente, in quanto comando, a quello di Comandante Regionale dell’Arma, ma non anche funzionalmente, siccome conferibile quest’ultimo soltanto ad Ufficiale con il grado di Generale di Brigata o di Generale di Divisione.

Tutto ciò in disparte il rilievo che, nell’espletamento di tale ultimo incarico, tenuto particolarmente presente dal primo Giudice nell’economia della decisione finale assunta, l’attuale appellato ha ben vero conseguito la qualifica di “eccellente” , ma con la nota elogiativa più bassa (tra le sei attribuibili) di semplice “apprezzamento” per il lavoro svolto nel periodo valutabile ai fini dello scrutinio in esame.

Peraltro, neppure dal raffronto di detti incarichi superiori con quelli analoghi svolti dai controinteressati emerge una sicura prevalenza del profilo dell’attuale appellato, tale da consentire di sovvertire il giudizio espresso dalla CSA (dal posto n. 69 della graduatoria, su 89 ufficiali scrutinati, all’iscrizione in quadro di avanzamento), poiché da un quadro complessivo degli elementi valutati dalla CSA emerge come anche detti controinteressati sono dotati di titoli quanto meno equivalenti per le quattro voci di valutazione, per cui è errato ritenere, come ha fatto il primo Giudice, che la valutazione operata in proposito da detta Commissione sia viziata di eccesso di potere in senso relativo.

Né da una valutazione complessiva della documentazione caratteristica dell’appellato possono trarsi argomenti che consonino con le sue tesi difensive, in quanto detta documentazione, a ben vedere, non è del tutto priva di mende , riserve ed attenuazioni di ottimalità, come emerge dal fatto che nel corso della propria carriera lo stesso appellato:

- ha riportato ben 11 valutazioni non apicali, delle quali due “nella media” , nel grado di Tenente per circa 17 mesi, nove di “superiore alla media” , di cui una nel grado di Tenente, per circa 12 mesi, e ben otto nel grado di capitano, per circa 88 mesi;

- ha conseguito per la prima volta la qualifica di “eccellente” soltanto nel grado di Maggiore e cioè in quello immediatamente precedente a quello posseduto all’atto dello scrutinio in questione;

- comunque, non è stato mai giudicato con le più alte aggettivazioni possibili (delle sei previste) anche allorquando ha conseguito la massima qualifica di “eccellente” , come nell’espletamento dell’ultimo incarico superiore svolto di Comandante del Battaglione Carabinieri di Bari.

Infine, giova chiarire che non coglie nel segno l’appellato, né allorquando afferma, sostanzialmente che le note caratteristiche degli ufficiali sarebbero state redatte per lungo tempo in assenza di criteri rigorosi ed obiettivi, insinuando, inoltre, il dubbio, che i fogli interni del fascicolo personale non “…siano effettivamente riferiti alle note del ricorrente…” , sul presupposto che l’aggiornamento periodico ed annuale dei libretti sarebbe avvenuto, in passato, non regolarmente;
né laddove riporta, sul conto del controinteressato Col. P, notizie errate pur di dimostrare la prevalenza del proprio profilo di ufficiale su quello di detto controinteressato.

Infatti, con riguardo alla prima di dette affermazioni, va rilevato, oltre che l’estrema genericità della sua formulazione, come l’appellato, pur potendo, non risulta abbia sollevato alcuna obiezione al riguardo, in sede di redazione della prevista “dichiarazione di completezza” della propria documentazione, né in occasione della firma per “presa visione” di detta documentazione.

Allo stato, pertanto, detta documentazione non può non essere considerata intangibile nella sua attuale consistenza, essendo inutilmente decorso il termine di decadenza entro il quale essa era contestabile ed il Collegio non può non desumerne che lo stesso interessato non aveva e non ha alcuna certezza di quanto affermato in primo grado ed oggi ha in parte ribadito nella prima memoria depositata in appello.

Con riferimento alla seconda affermazione, va precisato che nessuna influenza poteva, né può avere, nell’economia della valutazione oggetto di sindacato, il fatto che il controinteressato P, nel grado di Capitano, sia stato sottoposto a procedimento penale e che per l’anno 1997 e 1998 sia stato sospeso, per lo stesso Ufficiale, il giudizio di avanzamento al grado di maggiore.

Ciò perché detto procedimento si è concluso con il “…non luogo a procedere perché il fatto non costituisce reato…” ;
- perché l’Ufficiale in questione non è stato mai sottoposto per gli stessi fatti a procedimento disciplinare;
- perché lo stesso, successivamente, è stato legittimamente valutato per il servizio svolto e promosso al grado di Maggiore, una volta venuto meno il motivo ostativo costituito dalla pendenza di detto procedimento penale.

7.3 – In conclusione, l’appello del Ministero della Difesa merita di essere accolto e, conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado del Ten. Col. N G deve essere rigettato, siccome infondato.

8. – Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, reputa equo il Collegio non porle a carico dell’appellato soccombente vertendosi in fattispecie riconducibile alla materia del lavoro.