Pubblicato il 26/02/2021

N. 01664/2021REG.PROV.COLL.

N. 01271/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1271 del 2017, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore , dalla Scuola Nazionale dell'Amministrazione, in persona del Direttore pro tempore , e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, in persona del Direttore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Il Prof. avv. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato L T, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione I, n.-OMISSIS-, resa tra le parti, in materia concernente la rideterminazione del trattamento giuridico ed economico dei docenti della SNA (ex SSEF).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del prof. avv. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2020 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato L T e gli avvocati dello Stato Fabrizio Fedeli ed Eugenio De Bonis, i quali hanno chiesto il passaggio in decisione con tutti gli effetti di legge;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Scuola Nazionale dell'Amministrazione hanno appellato la sentenza 15 settembre 2016, n. 9758, con la quale il T per il Lazio, sede di Roma, Sezione I, in accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti proposti dal Prof. avv. -OMISSIS-, ha annullato “ nei sensi di cui in motivazione il d.p.c.m. 25.11.2015, n. 202, nella parte impugnata di cui all’art. 2, comma 1 e comma 4, e all’art. 5, commi 2 e 4, nonché i collegati provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti ”.

2. Più in particolare, il ricorrente ha impugnato il DPCM del 25.11.2015, n. 202 (pubblicato nella G.U. n. 295/2015) nella parte in cui stabilisce che ai docenti a tempo indeterminato della Scuola Nazionale dell’Amministrazione si applica la disciplina delle incompatibilità e delle autorizzazioni prevista per i professori e i ricercatori universitari a tempo pieno (art. 2, comma 4) e, altresì, nella parte in cui individua i criteri per la determinazione del trattamento economico dei docenti a tempo indeterminato della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (art. 2, comma 1 e art. 5, commi 2 e 4).

Ha impugnato, inoltre, gli atti applicativi mediante i quali la Scuola ha diffidato dal proseguire eventuali attività professionali incompatibili, ha rideterminato il trattamento economico e ha disposto il recupero delle maggiori somme erogate.

3. A sostegno delle proprie pretese, il ricorrente ha articolato le seguenti censure.

3.1. “ Illegittimità per violazione dell’art. 21, comma 4, del d.l. n. 90/2014 - Eccesso di potere per violazione del principio di legalità - Sulla illegittima estensione ai docenti della SNA provenienti dai ruoli della SSEF del regime di incompatibilità proprio dei professori universitari a tempo pieno ”.

La norma regolamentare contrasta con la legge di delega, perché introduce il criterio della necessaria coincidenza del trattamento economico dei professori ex SSEF a quello dei professori universitari, non avvedendosi che – al contrario - il criterio fissato dalla legge primaria è quello della tendenziale omogeneità del trattamento medesimo.

3.2. “ Illegittimità per eccesso di potere - Violazione del principio di non discriminazione e ingiustizia manifesta - Sulla ingiustificata disparità di trattamento dei docenti della SNA rispetto ai professori universitari ”.

L'applicazione coattiva e indiscriminata del regime di incompatibilità dei professori universitari a tempo pieno a tutti i docenti della SNA realizza un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla categoria di docenti presi a riferimento.

3.3. “ Illegittimità per violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 - Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento ”.

La scelta dell’Amministrazione di non mantenere il trattamento economico in godimento e di escludere per i docenti della SNA la facoltà di esercitare la libera professione, si presenta illegittima anche perché contrasta con il principio della tutela del legittimo affidamento, riconosciuto dal diritto europeo e da quello interno.

3.4. “ Eccesso di potere sotto il profilo della violazione del principio di proporzionalità, di certezza del diritto, di imparzialità, di ragionevolezza, di equità e di eguaglianza, nonché sotto il profilo dello sviamento di potere e della disparità di trattamento ”.

La scelta operata dall’Amministrazione si presenta illegittima anche perché contrasta con altri principi dell'ordinamento nazionale e comunitario.

3.5. “ Illegittimità per violazione dell’art. 21, comma 4, del d.l. n. 90/2014 e dell’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001 - Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta. Sulla illegittima determinazione del trattamento economico dei docenti della SNA ”.

Il d.P.C.M. impugnato introduce una reformatio in pejus del trattamento economico, senza prevedere meccanismi di mantenimento del livello retributivo in godimento mediante la corresponsione di assegni riassorbibili.

Non si limita a provvedere per il futuro, ma incide anche per il passato, prevedendo che i periodi di servizio prestato nelle qualifiche di provenienza sono computati come anzianità di servizio nel ruolo dei professori universitari.

Contrasta con l’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, che disciplina la procedura della cd. "mobilità obbligatoria".

La riduzione del trattamento retributivo produrrà conseguenze pregiudizievoli anche sul futuro trattamento pensionistico e sul trattamento di fine servizio.

3.6. “ In via subordinata: illegittimità comunitaria e incostituzionalità dell’art. 21 del d.l. n. 90/2014 - Violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e della proporzionalità - Violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione ”.

L'art. 21 del d.l. n. 90/2014, ove interpretato come modificativo dello stato giuridico ed economico in godimento, viola il legittimo affidamento e i principi della certezza del diritto e della proporzionalità del mezzo rispetto al fine;
sconvolge un assetto di interessi consolidato e riconosciuto da numerose norme primarie e secondarie e da precedenti atti amministrativi mai contestati;
concreta una legge provvedimento ad personam , con sacrifici personali gravemente pregiudizievoli e non giustificati da un sostanziale interesse pubblico generale.

3.7. I medesimi motivi sono stati riproposti con i primi e i secondi motivi aggiunti, per illegittimità derivata.

4. Il T del Lazio, sede di Roma, Sezione I, con la sentenza di cui in epigrafe:

a) ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, osservando che:

a.1) l’art. 21 d.l. n. 90/14, conv. in l. n. 114/14, rubricato “ Unificazione delle Scuole di formazione ”, prevede al comma 4 che: “ I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'articolo 4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli stessi è applicato lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari. Il trattamento economico è rideterminato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente anzianità. Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. ”;

a.2) l’art. 2 del d.p.c.m. impugnato prevede che “ Ai docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, nonché ai docenti a tempo indeterminato si applica il trattamento economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo pieno, come fissato dall'articolo 3, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e successive modificazioni.

Ai docenti a tempo pieno, scelti tra professori universitari di prima o seconda fascia si applica, rispettivamente, il trattamento economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo pieno o quello dei professori universitari di seconda fascia a tempo pieno come fissati dal decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive modificazioni.

Per i docenti a tempo pieno scelti tra dirigenti di amministrazioni private o tra soggetti, anche stranieri, in possesso di elevata e comprovata qualificazione professionale, il trattamento economico annuo lordo è stabilito, tra quelli di professore universitario di prima fascia a tempo pieno o di professore universitario di seconda fascia a tempo pieno, dal Presidente della Scuola, sentito il Comitato di gestione, sulla base della valutazione del curriculum accademico e professionale, in applicazione dei criteri di valutazione fissati dallo stesso Comitato, comunque nel rispetto del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e successive modificazioni.

Il trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo indeterminato, come definito dal presente articolo, è correlato all'espletamento degli obblighi istituzionali e delle attività didattiche e scientifiche, previsti per i professori universitari a tempo pieno e all'impegno didattico fissato dall'886b-36beca0662ac::LR7FDE4ACC59B994843789::2018-12-31">articolo 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e dall'articolo 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240. Ai suddetti docenti si applica la disciplina delle incompatibilità e delle autorizzazioni prevista per i professori e ricercatori universitari a tempo pieno dallo stesso articolo 6. Il Presidente, sentito il Comitato di gestione, determina le modalità per la verifica dell'effettivo svolgimento delle attività didattiche e scientifiche da parte dei predetti docenti. Il compenso per le ulteriori attività è determinato, nei limiti delle disponibilità di bilancio, in applicazione dei criteri di cui al decreto previsto dall'articolo 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230 e, fino all'adozione del suddetto decreto, in misura pari al settantacinque per cento dell'importo individuato ai sensi dell'articolo 4. ”;

a.3) l’art. 5 del d.p.c.m. cit. dispone che “ Ai fini della determinazione del relativo trattamento economico, i docenti a tempo pieno, scelti tra professori universitari di prima o seconda fascia o tra ricercatori universitari, mantengono l'anzianità di servizio già maturata.

Ai fini della determinazione del trattamento economico dei docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, e dei docenti a tempo indeterminato, i periodi di servizio prestato nelle suddette qualifiche vengono computati come anzianità di servizio nel ruolo dei professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo pieno, in coerenza con i criteri di determinazione del trattamento economico previsti dall'articolo 2, applicando le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive modificazioni.

Ai fini del comma 2, in applicazione delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive modificazioni, la progressione per classi e scatti è biennale fino alla data di entrata in vigore della legge n. 240 del 2010, e triennale a decorrere dall'entrata in vigore della predetta legge.

Ai fini del computo dell'anzianità, i periodi di servizio presso la Scuola dei docenti a tempo pieno, dei docenti a tempo indeterminato e dei ricercatori a tempo indeterminato vengono valutati in applicazione della disciplina generale relativa ai professori e ai ricercatori universitari. ”

b) Sulla base del dato testuale delle disposizioni testé richiamate, il T ha escluso che la volontà del legislatore (con l’art. 21 d.l. n. 90/14, conv. in l. n. 114/14) fosse quella di modificare lo status giuridico dei docenti del ruolo ad esaurimento della “ex SSEF” e di introdurre un regime di incompatibilità alle attività libero-professionali per l’innanzi non previsto, implicitamente deducendolo da quello previsto per i professori ordinari “a tempo pieno”.

Ad avviso del T, il richiamo generico allo stato giuridico dei professori e dei ricercatori universitari di cui all’art. 21, comma 4, d.l n. 90/14, prima parte, non implicava in alcun modo l’automatico vincolo allo svolgimento di didattica con incompatibilità, secondo quanto previsto per i professori “a tempo pieno” di cui alla l. n. 240/2010, dovendo - il richiamo al “tempo pieno” – essere preso in considerazione dall’Esecutivo, in sede di adozione del previsto d.p.c.m., solo al fine di regolare il trattamento economico.

Da queste premesse, il T ha tratto la conclusione che, in assenza di un’esplicita delega legislativa e nell’impossibilità di riconoscere una delega implicita al Governo a introdurre regimi di incompatibilità precedentemente non previsti presso la SSEF e propri di una sola “categoria” di professori universitari (e cioè di quelli “a tempo pieno”), il decreto impugnato fosse illegittimo.

c) Il T ha inoltre ravvisato la violazione dei principi, comuni al diritto interno e a quello europeo, del legittimo affidamento e della proporzionalità.

La disciplina ha innovato il regime delle incompatibilità e ha obbligato il ricorrente ad una scelta “di vita” di rilevantissimo spessore senza nemmeno prevedere un congruo termine di “preavviso” per gli interessati, che nel tempo di pochi giorni si sono visti obbligati a prendere decisioni “vitali” e irreversibili legate ad un’unica alternativa prospettata, quale la permanenza nella SNA o la continuazione della (sola) attività libero-professionale.

d) Il T ha di poi ravvisato la fondatezza anche del motivo con cui si censurava la modalità di determinazione del trattamento economico.

Più in particolare, il primo giudice ha ritenuto che l’art. 21, comma 4, d.l. cit. fosse ispirato al principio della ‘omogeneità’ del trattamento economico (nel senso che la volontà della norma primaria fosse quella di rideterminare il trattamento economico dei docenti provenienti dal ruolo ad esaurimento della SSEF solo al fine di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione), mentre il d.p.c.m. impugnato aveva dato luogo, illegittimamente, ad una sostanziale ‘omologazione’ del trattamento in questione, “nel senso di renderlo del tutto coincidente a quello dei professori “a tempo pieno”, senza considerare la peculiarità della posizione dei professori “ex SSEF”, inseriti a suo tempo in un “ruolo ad esaurimento” in virtù del processo di riorganizzazione delle scuole di formazione della p.a. (nelle more legato anche alla istituzione della SSPA), con procedimento sostanzialmente coincidente a quello di “mobilità obbligatoria ex lege ” dei pubblici dipendenti, che prevede però il godimento del medesimo trattamento economico garantito al dipendente e su cui non opera(va) l’abrogato art. 202 t.u. n. 3/1957, secondo lo stesso “principio ispiratore” del d.lgs. n. 178/2009, come d’altronde riconosciuto più volte dallo stesso Consiglio di Stato nei pareri espressi in sede consultiva sulla fattispecie (nn. 533/2015 e 2157/2015).

Tale omologazione, ad avviso del T, ha concretizzato una drastica riduzione del trattamento economico, stimabile nella misura del 55% del precedente “netto” stipendiale, con effetti non limitati all’avvenire, bensì produttivi di conseguenze anche sugli interessi consolidati e sulla posizione economica relativa al trattamento pensionistico, attesa l’applicazione del metodo “misto contributivo-retributivo” ex art. 13, lett. a), d.lgs. n. 503/1992, applicabile alla fattispecie de qua , con la conseguente riduzione della pensione, nonché del T.F.R. calcolato - anch’esso - sull’ultima retribuzione.

Il T ha ritenuto inoltre l’illegittimità dell’art. 5, comma 2, del d.p.c.m. impugnato, nella parte in cui qualifica i periodi di servizio prestati nelle qualifiche “di provenienza” computabili come anzianità di servizio nel ruolo dei professori “universitari”, perché la previsione impone di computare l’attività svolta anteriormente all’assunzione dell’incarico nella SNA come “anzianità di servizio”, malgrado l’attività in parola sia stata svolta in un ruolo diverso da quello in cui il ricorrente era, all’epoca, inquadrato, e ciò in violazione del principio del legittimo affidamento e di garanzia della continuità giuridica del rapporto di lavoro alle dipendenza della Pubblica amministrazione.

e) Il T ha dunque accolto i primi cinque motivi di ricorso introduttivo e i corrispondenti motivi aggiunti, per l’effetto annullando in parte qua il d.P.C.M. impugnato e in via derivata gli ulteriori atti emanati dall’Amministrazione. Ha assorbito, invece, il sesto motivo di ricorso introduttivo, contenente la questione comunitaria e quella di costituzionalità avverso la legge delega.

5. La Presidenza del Consiglio dei ministri e la Scuola nazionale dell’amministrazione hanno appellato la sentenza, articolando le seguenti censure.

5.1. “ Violazione degli artt. 21, comma 4, del D.L. n. 90/2014 e dell’art. 6 della L. n. 240/2010, sull’asserita illegittimità dell’art. 2, comma 4 del d.P.C.M. n. 202/2015 per eccesso di delega ”.

La sentenza di primo grado è censurata nella parte in cui ha ritenuto che la formulazione testuale dell’art. 21, comma 4, del Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla Legge n. 114/2014, non contenga alcun riferimento alla modifica dello status giuridico dei docenti

e dei ricercatori dei ruoli a esaurimento della ex SSEF, cui appartiene l’appellato, né

all'introduzione del regime di incompatibilità dei professori universitari a tempo pieno.

5.2. “ Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha rilevato una lesione dei principi di legalità, legittimo affidamento e proporzionalità ”.

L’art.