Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2022-03-09, n. 202201691

Pubblicato il 09/03/2022

N. 01691/2022REG.PROV.COLL.

N. 00940/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 940 del 2022, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato E B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il signor L R, rappresentato e difeso dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina 121;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Napoli (Sezione Prima), del 24 novembre 2021, n. 7485, resa tra le parti, concernente la violazione dei termini di abbattimento di capi infetti e il riconoscimento dell’indennizzo in favore dell’allevatore.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2022 il Cons. G P e uditi per le parti gli avvocati E B e F P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellato è titolare di un’azienda agricola sita nella provincia di Caserta e dedita all’allevamento di bufale da latte.

2. A eseguito delle prammatiche analisi di controllo, presso la suddetta azienda è stata riscontrata la presenza di sessantadue bufale e di un bovino affetti da tubercolosi.

3. Con nota del 14 giugno 2019 notificata il 15 giugno 2019, il Dipartimento di Prevenzione - Servizio veterinario sanità animale dell’ASL Caserta ha intimato all’allevatore l’abbattimento dei capi infetti, da eseguirsi entro il termine di 15 giorni dalla notifica dell’atto, quindi entro e non oltre il 30 giugno 2019.

4. L’intimato ha provveduto all’abbattimento di 32 capi in data 19 giugno 2019 e di altri 31 capi in data 3 luglio 2019.

5. A seguire, con due istanze del 2 e del 4 ottobre 2019, egli ha chiesto la corresponsione dell’indennizzo per l’abbattimento di animali infetti previsto dall’art. 2 della legge 23 gennaio 1968 n. 33.

6. In assenza di esaustive e concludenti risposte alle due menzionate istanze e alla successiva diffida a provvedere del 27 febbraio 2020, l’appellato ha quindi agito ai sensi degli art. 31 e 117 c.p.a. dinanzi al Tar Campania, chiedendo l’annullamento del silenzio/rifiuto dell’amministrazione.

7. Nelle more del giudizio è stato emesso il provvedimento del 3 novembre 2020, notificato in data 13 novembre 2020, con il quale l’ASL Caserta ha negato il riconoscimento del beneficio a cagione del mancato rispetto dei termini di abbattimento previsti ai sensi dell'O.M. 28 maggio 2015, in combinato disposto con la legge del 9 giugno 1964, n. 615, e con il D.M. 15 dicembre 1995, n. 592.

8. Con due serie di motivi aggiunti, l’appellato ha impugnato sia il provvedimento di rigetto, sia l’ulteriore e conforme determinazione adottata, il 22 marzo 2021, nelle more della fase cautelare di primo grado.

In quest’ultimo atto si mettono in rilievo, quali ragioni ostative al riconoscimento dell’indennizzo, la perentorietà del termine di 15 giorni per l'abbattimento (confermata anche dal Piano straordinario 2019-2020 per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana in Regione Campania) e la mancanza di prova della non imputabilità del ritardo.

9. A seguito della conversione del rito, il Tar Campania – Napoli - con la sentenza del 24 novembre 2021, n. 7485 - ha accolto i secondi motivi aggiunti, annullando la determinazione del 22 marzo 2021.

Dopo aver assorbito la censura di violazione dell'art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, ed aver richiamato il proprio precedente n. 2393 del 2021, il primo giudice ha ritenuto che “ il diniego di indennizzo per l'abbattimento dei capi bufalini infetti da TBC non può validamente fondarsi sul superamento del termine di 15 giorni assegnato all'allevatore ”; e ciò in quanto “ detto termine non assume carattere perentorio e, pertanto, al suo decorso non può riconnettersi la perdita del beneficio ”.

La tesi si basa sull’assunto per cui l'indennizzo è precluso nel solo caso in un cui intervenga da parte della ASL l’emanazione dell'ordinanza di abbattimento.

Questo è il passaggio motivazionale decisivo: “ L'art. 8 del D.M. 15/12/1995 n. 592 ("Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini"), dispone difatti che: "Nell'eventualità che l'allevatore non provveda a macellare tutti gli animali infetti, entro il termine massimo fissato nel programma di abbattimento, il sindaco, su proposta del servizio veterinario competente per territorio, adotta apposita ordinanza di abbattimento per i capi rimasti" (co. 1, ultimo periodo). Ai proprietari di animali abbattuti o macellati è corrisposta un'indennità, in base al successivo art. 19.

In relazione a quest'ultima, stabilisce l'art. 8 dell'O.M. della Salute del 28/5/2015 che: "L'Azienda sanitaria locale, fatta salva diversa organizzazione a livello regionale, entro e non oltre 90 giorni dalla data di registrazione nella BDN dell'avvenuta macellazione degli animali oggetto del provvedimento di abbattimento, corrisponde al proprietario degli animali la relativa indennità, ai sensi dell'art. 2 della legge 9 giugno 1964, n. 615 e successive modificazioni".

In virtù del precedente art. 5, comma 4, per il "caso in cui il proprietario o detentore non provvede a macellare tutti i capi", "l'autorità competente ordina l'abbattimento coattivo dei capi, con l'ausilio del Servizio veterinario e, se necessario, delle forze dell'ordine. In caso di abbattimento coattivo non è corrisposta l'indennità di abbattimento di cui all'art. 8 e tutte le spese sostenute per l'applicazione delle misure di polizia veterinaria sono a carico del proprietario o detentore".

Emerge dalla ricostruzione effettuata che la preclusione ad ottenere l’indennizzo è legata – per effetto di quanto stabilito dall’O.M. (nulla disponendo al riguardo il Regolamento: art. 8 cit.) – alla successiva emanazione dell’ordinanza di abbattimento, che sottrae all’interessato inadempiente il beneficio. Esso spetta invece se, anche in ritardo, all’ordine di abbattimento si sia ottemperato prima del provvedimento coattivo ”.

10. L’appello proposto in questa sede dall’ASL Caserta si basa su una esegesi alternativa della normativa di riferimento, che fa perno su una ricostruzione sistematica del quadro normativo maggiormente orientata - in thesi - a cogliere la ratio complessiva del beneficio e a discernere, in ragione della stessa, le ipotesi in cui è corretto farne applicazione.

11. A seguito della costituzione dell’appellato e della riproposizione da parte di questi di alcuni dei motivi assorbiti in primo grado, la causa è stata chiamata all’udienza camerale del 3 marzo 2022 per la trattazione dell’istanza ex art. 98 c.p.a.

In quella sede il Collegio ha raccolto il consenso delle parti in merito ad una possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

12. A seguito di un approfondito esame della materia, motivato dalla particolare delicatezza degli interessi in essa implicati e dalla serialità del contenzioso che ne discende, la Sezione è addivenuta ad una valutazione di piena fondatezza delle ragioni dell’amministrazione.

13. E’ di ausilio, innanzitutto, ricostruire il quadro normativo di riferimento e, a questo proposito, ai fini della qualificazione del termine come "ordinatorio" o "perentorio", vengono anzitutto in rilievo gli artt. 8 e 19 del Regolamento approvato con D.M. 15 dicembre 1995, n. 592, recante il " Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini ", così come in parte innovato dall'O.M. 28 maggio 2015, recante " Misure