Pubblicato il 07/05/2018

N. 02694/2018REG.PROV.COLL.

N. 05610/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5610 del 2016, proposto dalla S.a.s. Zuewa di Waldner Ehrentraud &
C, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M S e M A S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M A S in Roma, Corso Vittorio Emanuele, n. 349;

contro

Il Comune di Merano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano, n. 376/2015, resa tra le parti, concernente l’ingiunzione di oneri di urbanizzazione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Merano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 maggio 2018 il Consigliere O L e uditi, per l’appellante, l’avvocato M S e, per l’appellato, l’avvocato L M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierna appellante, Zuewa S.a.s. di Waldner Edeltraud &
Co., ha presentato al Comune di Merano un progetto per la demolizione di tre edifici e per la costruzione di un unico complesso in zona residenziale di completamento B1, avente per intero una destinazione urbanistica abitativa.

La cubatura preesistente da demolire ammontava a 4.676 mc (di cui il 16,17% aveva destinazione commerciale ed artigianale e il resto abitativa) e 5.727 mc quella da realizzare, ammissibile in virtù della densità vigente per la zona di completamento B1 e del premio di cubatura riconosciuto in base alla normativa sul risanamento energetico.

Con la comunicazione del 12 febbraio 2010, ai fini del rilascio della concessione edilizia, il Comune ha calcolato gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria su un volume di 1940 mc, per cui 3786,34 mc sono stati riconosciuti come volume preesistente destinato a scopo abitativo, con conseguente esclusione degli stessi dal calcolo degli oneri di urbanizzazione, in quanto, appunto, preesistenza avente la stessa destinazione di quella di cui al progetto (cioè residenziale abitativa).

Il relativo calcolo è stato effettuato alla stregua dell’art. 2, comma 4, del Regolamento comunale per la determinazione e la riscossione del contributo di concessione, per il quale “in caso di interventi su edifici esistenti, compresa la demolizione e ricostruzione (…), il contributo di urbanizzazione è dovuto per il volume corrispondente alla parte di superficie eccedente la superficie calpestabile utile dell’edificio esistente” .

Successivamente, il Comune ha emesso il provvedimento di data 24 settembre 2013, di parziale revoca della concessione edilizia rilasciata, modificando l’intestazione, al fine di chiedere gli oneri di urbanizzazione anche in riferimento alla volumetria già riconosciuta come preesistente.

Nel provvedimento de quo , è stata corretta l’attribuzione del tipo di intervento edilizio, inizialmente classificato come demoricostruzione, adottando nel titolo dei lavori autorizzati con la concessione edilizia n. 60/2010 la denominazione “demolizione di edifici esistenti e realizzazione di un nuovo edificio” , con la specificazione che, per l’edificio, in quanto nuovo, gli oneri di urbanizzazione erano dovuti per l’intero volume realizzato, il tutto sul rilievo che:

- l’edificio in parola si otterrebbe attraverso la realizzazione di nuova cubatura, il cui totale, composto dalla cubatura fisicamente aggiunta alla preesistenza e dalla cubatura mutata nella destinazione, sarebbe pari al 39% della preesistenza, con modifica del parametro urbanistico relativo alla cubatura superiore al 20% dell’esistente, tanto da rientrare nel novero delle varianti essenziali ai sensi dell’art. 82, co. 2, lett. c), L.P. n 13/1997;

- di fatto, si darebbe luogo, anche agli effetti della demolizione completa degli edifici preesistenti con erezione di un edificio nuovo e completamente diverso per fisionomia, sedime, ecc., dalle costruzioni quanto prima presenti, a una nuova costruzione di volume pari a 5454,36 mc, al netto del bonus cubatura per la casa clima “B” .

La S.a.s. Zuewa è stata pertanto invitata a corrispondere al Comune, per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, la differenza di € 115.949,64 (€ 179.993,88 meno l’importo già corrisposto in misura di € 64.044,42 per il rilascio della concessione edilizia).

Avverso tale provvedimento la S.a.s. Zuewa ha proposto ricorso dinanzi al

TRGA

Sezione autonoma di Bolzano, chiedendo l’annullamento del medesimo e, per quanto possa occorrere, del Regolamento comunale per la determinazione e riscossione del contributo di concessione, nonché l’accertamento, in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. f) c.p.a., della non debenza degli oneri di urbanizzazione di cui alla nota impugnata, il tutto formulando un unico motivo di ricorso, con il quale ha dedotto la violazione del combinato disposto dell’art. 66, commi 4 e 4- bis , L.P. n. 13/1997, delle disposizioni emanate con delibera della Giunta provinciale n. 1816 del 6 luglio 2009 e del Regolamento comunale per la determinazione e la riscossione del contributo di concessione nonché la violazione dell’art. 59, comma 3, e dell’art. 82, L.P. n. 13/1997.

Si è costituito in giudizio il Comune di Merano, per resistere al ricorso.

Il TRGA ha respinto il ricorso, rilevando che l’intervento edilizio sarebbe qualificabile come nuova costruzione, in quanto non rispetterebbe i limiti indicati dall’art. 59, comma 3, L.P. n. 13/1997 (volumetria, altezza, destinazione d’uso), con la conseguenza che non sarebbe potuto rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 66, comma 4- bis della legge medesima, che si applicherebbe solamente agli interventi di demolizione e ricostruzione;
i contributi sarebbero pertanto dovuti per l’intera volumetria, e cioè sia per quella fisicamente aggiunta, che per quella preesistente con cambio della destinazione d’uso, che, infine, per quella preesistente con la medesima destinazione d’uso della costruzione progettata.

In altre parole, secondo il TRGA, l’esonero dall’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione in caso di ricostruzione di cubature già esistenti è da ricollegarsi alla qualificabilità dell’intervento come ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 59, comma 3, L.P. n. 13/1997, da escludersi nella specie a causa dell’aumento della cubatura, oltre che a causa del mancato rispetto dell’altezza e della destinazione d’uso dei fabbricati preesistenti.

Avverso tale decisione ha interposto gravame la S.a.s. Zuewa, articolando un unico motivo d’appello.

Si è costituito in giudizio il Comune di Merano, per resistere al gravame.

Nell’udienza del 3 maggio 2018, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Con l’unico articolato motivo di gravame, l’appellante deduce che, come stabilito dal Consiglio di Stato nella sua decisione n. 2294/2015, la funzione e la causa giuridica degli oneri di urbanizzazione sarebbero rinvenibili nella contribuzione alle spese (già sostenute o ancora da sostenere) dalla collettività in riferimento alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, per cui l’unico criterio per determinare, se gli oneri siano o meno dovuti, sarebbe dato dal carico urbanistico riconducibile all’attività edilizia.

Secondo l’appellante, sarebbe fuori dubbio che una nuova volumetria generi un nuovo e, quindi, maggiore carico urbanistico, come sarebbe altrettanto evidente, che la demolizione e la ricostruzione di un fabbricato senza modifica di volumetria e della destinazione d’uso non possano generare un maggior carico urbanistico.

Quest’ultima circostanza sussisterebbe, per la volumetria corrispondente a quella demolita, anche nell’ipotesi di demolizione e riutilizzo della cubatura preesistente, con la realizzazione di un nuovo edificio avente la medesima destinazione, a prescindere, da un’eventuale aggiunta di cubatura.

Sarebbe, quindi, illogico ritenere che, nell’ipotesi di ampliamento di un edificio preesistente (demolito nell’ambito dell’intervento), l’intera cubatura debba essere considerata idonea a generare un aumento del carico urbanistico.

Tale aumento, invero, resterebbe circoscritto alla cubatura nuova, o perché fisicamente aggiunta o perché trasformata con cambio della destinazione d’uso. Non rileverebbe, invece, se l’attività di edificazione è qualificabile come ristrutturazione ex art. 59, L.P. n. 13/1997, così come non sarebbe decisivo che si tratti di una variante essenziale ex art. 82 della legge medesima.

In quest’ottica andrebbe interpretato l’art. 66, comma 4- bis , L.P. n. 13/1997, per il quale “in caso di interventi su edifici esistenti, ivi compresa la loro demolizione e ricostruzione, sono dovuti gli oneri di urbanizzazione in ragione dell’incremento del carico urbanistico” .

E nella stessa ottica andrebbero interpretate sia le direttive di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 1816/2009, che le norme di cui al Regolamento comunale per la determinazione e la riscossione del contributo di concessione.

In via subordinata, quest’ultimo Regolamento dovrebbe essere annullato, ove mai l’art. 2, punto 4 si dovesse sottrare a tale lettura costituzionalmente orientata.

In via di estremo subordine, dovrebbe essere rilevata l’illegittimità costituzionale dell’art. 66, comma 4- bis , L.P. n. 13/1997, per violazione dell’art. 3 della Costituzione, qualora non sarebbe possibile interpretarlo nel senso proposto.

2. Ritiene il Collegio, che l’appello è fondato e va, quindi, accolto.

Nella sentenza impugnata, il TRGA collega l’esonero dall’obbligo del versamento degli oneri di urbanizzazione in caso di ricostruzione di cubature preesistenti alla qualificabilità dell’intervento come ristrutturazione, ai sensi dell’art. 59, comma 3, L.P. n. 13/1997, che esclude nella fattispecie a causa dell’aumento di cubatura, oltre che per il mancato rispetto dell’altezza e della destinazione urbanistica dei fabbricati preesistenti.

La riconducibilità dell’esonero alla mera qualificazione dell’intervento nei termini esposti non risulta convincente.

La funzione e la causa giuridica degli oneri di urbanizzazione, infatti, sono quelle di contribuire alle spese da sostenere dalla collettività in riferimento alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, sicché l’unico criterio per determinare se gli oneri siano dovuti o meno consiste nel carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti.

Ebbene, ritiene il Collegio che la demolizione e ricostruzione di un fabbricato senza modifica di volumi e superfici e della destinazione urbanistica non possa senz’altro generare un maggior carico urbanistico, così come, per la volumetria corrispondente a quella demolita e ricostruita, anche nell’ipotesi di riutilizzo della cubatura preesistente avente la medesima destinazione urbanistica e senza aumento delle superfici, il carico urbanistico non può considerarsi aumentato, se non per la nuova volumetria aggiunta a quella preesistente e per quella derivante dall’aumento delle superfici calpestabili relativamente ai volumi immutati nella destinazione o per la quale è intervenuta una trasformazione della destinazione urbanistica.

Nel caso di ampliamento o trasformazione di un immobile preesistente, con aggiunta di nuova cubatura, la normativa provinciale non può essere interpretata nel senso che l’intera cubatura debba essere considerata idonea a generare un aumento del carico urbanistico, in quanto, in realtà, lo è soltanto la cubatura nuova e quella preesistente per cui viene aumentata la superficie calpestabile relativamente al volume immutato nella destinazione o per la quale è intervenuta una trasformazione della destinazione urbanistica.

In quest’ottica, ai fini della determinazione dell’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione, è quindi irrilevante il fatto se la demolizione e ricostruzione di una cubatura preesistente, mantenente la medesima destinazione urbanistica, possano essere qualificate come ristrutturazione ex art. 59, comma 3, L.P. 13/1997, così come non assume importanza che si tratti di variante essenziale, a norma dell’art. 82, L.P. n. 13/1997.

Nella specie, infatti, deve trovare applicazione l’art. 66, comma 4- bis , L.P. n. 13/1997, il quale prevede che “in caso di interventi edilizi su edifici esistenti, ivi compresa la loro demolizione e ricostruzione, sono dovuti gli oneri di urbanizzazione in ragione dell’incremento del carico urbanistico” .

La sopra esposta interpretazione della norma in questione trova, tra l’altro, conferma anche nella deliberazione della Giunta provinciale n. 1816/2009, che così prevede:

“5.1 In caso di demolizione e ricostruzione gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria non sono dovuti per quella parte che non comporta cambiamento della destinazione d'uso né aumento della superficie.

5.2 Le disposizioni, di cui all'articolo 66 comma 4-bis della legge urbanistica provinciale relative agli interventi su edifici esistenti, ivi compresa la loro demolizione e ricostruzione, si applicano anche in caso di modifica della sagoma” .

Ed anche l’art. 2, comma 4 del Regolamento per la determinazione e la riscossione del contributo di concessione del Comune di Merano deve essere interpretato in questo senso, laddove statuisce: “in caso di interventi su edifici esistenti, compresa la demolizione e ricostruzione …, il contributo di urbanizzazione è dovuto per il volume corrispondente alla parte di superficie eccedente la superficie calpestabile dell’edificio esistente” .

Ne segue che, ai fini della determinazione del quantum del contributo di urbanizzazione, risultano irrilevanti le modalità di ricostruzione della volumetria demolita, ma è decisivo che la cubatura riutilizzata non abbia comportato un aumento della superficie calpestabile relativamente ai volumi immutati nella destinazione e/o abbia la stessa destinazione urbanistica di quella preesistente, potendosi ritenere, in questo caso, che il carico urbanistico sia rimasto invariato, mentre il medesimo risulta aumentato per la cubatura ex novo e quella preesistente per la quale vi è stato l’aumento della superficie calpestabile o è intervenuta una trasformazione della destinazione urbanistica.

Applicando questa soluzione interpretativa della normativa di riferimento al caso in esame, emerge che il Comune di Merano ha infondatamente preteso il pagamento degli oneri di urbanizzazione per la parte di cubatura preesistente, per la quale non vi è stato alcun aumento delle superfici calpestabili relativamente ai volumi immutati nella destinazione ed alcuna variazione della precedente destinazione urbanistica.

3. Conclusivamente, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso in primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, il tutto accertando che l’importo ingiunto con quest’ultimo non è dovuto.

In considerazione della novità della questione trattata, sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

Il Comune di Merano è tenuto a rifondere all’appellante il contributo unificato corrisposto per la proposizione dei ricorsi in primo grado ed in appello.