Numero 02381/2018 e data 22/10/2018 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 17 ottobre 2018

NUMERO AFFARE

00612/2018

OGGETTO:

Ministero della salute.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal prof. V C, nato a Napoli il 18 giugno 1951, contro la A.S.L. Avellino, in persona del legale rappresentante p.t., nonché contro il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Campania, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente p.t., la Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della G. R., avverso e per l’annullamento, previa sospensione: a) della deliberazione del direttore generale della A.S.L. Avellino, n. 1186 del 30 settembre 2016, esposta in pubblicazione a partire dalla stessa data, avente ad oggetto “Atto aziendale A.S.L. AV – DCA 18/2013 e DCA 33/2016: piano regionale di programmazione della rete ospedaliera ai sensi del DM 70/2016 – Adozione - Provvedimenti”, nella parte in cui è diretta a prevedere in luogo dell’attuale Unità operativa complessa di Neurofisiopatologia del P.O. “A. Landolfi” di Solofra (diretta dal ricorrente) una Unità operativa semplice dipartimentale nell’ambito del Dipartimento funzionale di medicina;
b) degli atti adottati dal Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Campania, nonché della stessa Regione Campania, se ed in quanto adottati, nella parte in cui siano volti a confermare e ad approvare l’atto aziendale impugnato sub a) in parte qua ;
c) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguenziale, anche endoprocedimentale, comunque emesso dai detti enti, in quanto tendente a privare l’istante, in via provvisoria o definitiva, della funzione di dirigente medico di U.O.C. e ad attribuirgli quella di dirigente medico di U.O.S.D., tra cui tutti quelli richiamati nel provvedimento della A.S.L. Avellino, impugnato sub a).

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota del Ministero della salute - Direzione generale della programmazione sanitaria – n. 0009212 del 22 marzo 2018 con la quale è stato chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

visto il ricorso notificato il 17 gennaio 2017;

esaminati gli atti ed udito il relatore, consigliere Aurelio Speziale.

Premesso.

1. Il ricorrente espone che, in possesso di idoneità “primariale” ed in servizio quale medico dirigente (II livello) della Unità operativa complessa di Neurofisiopatologia presso il presidio ospedaliero “A. Landolfi” di Solofra (rientrante nell’ambito territoriale della A.S.L. Avellino), sulla base del suo prestigioso curriculum scientifico e professionale, ha partecipato alla procedura concorsuale indetta dalla A.S.L. intimata, con delibera n. 804 del 17/12/2004. In esito a tale procedura, gli venne assegnato, con deliberazione n. 488 del 12 luglio 2006, l’incarico di “dirigente della struttura complessa di Neurofisiopatologia - disciplina Neurofisiopatologia P.O. di Solofra” presso il P.O. “A.Landolfi “ di Solofra. In virtù dell’attribuzione di tale incarico, egli stipulò in data 9 gennaio 2007, con l’allora A.S.L. Avellino 2 “Contratto per la regolamentazione del rapporto di incarico di direzione di struttura complessa – U.O. Laboratorio di Neurofisiopatologia - disciplina Neurofisiopatologia – P.O. di Solofra”.

Alla prevista scadenza contrattuale del 31 dicembre 2011, la A.S.L. intimata diede corso al procedimento previsto dagli artt. 26-28 del C.C.N.L. 3 novembre 2005 per la valutazione del ricorrente e dell’attività da lui svolta nella detta qualità, adottando la deliberazione n. 820 del 12 giugno 2012.

Effettuato il procedimento di valutazione dell’istante con esito “positivo”, di tanto prendeva atto il D.G. della A.S.L. Avellino, con deliberazione n. 1380 del 12 ottobre 2012, con cui si dava atto dell’intervenuta conferma quinquennale dell’incarico di dirigente di Unità operativa complessa del ricorrente. Per tutto il periodo successivo alla conferma il ricorrente ha quindi continuato a svolgere le funzioni di dirigente dell’U.O.C. di Neurofisiopatologia implementando ulteriormente le attività di diagnosi e cura.

Ciononostante, con nuovo atto aziendale qui impugnato, adottato con deliberazione del D.G. n. 1186 del 30 settembre 2016 (ed in corso di approvazione, secondo quanto riferisce lo stesso ricorrente, da parte dei competenti organi ed enti) inopinatamente è stato disposto un incisivo ridimensionamento funzionale e strutturale dell’U.O.C. di Neurofisiopatologia della P.O. “A. Landolfi” di Solofra che è stata trasformata in Unità operativa semplice dipartimentale e collocata alle dipendenze del neo-costituito Dipartimento funzionale di medicina.

Il ricorrente evidenzia che da tale ridimensionamento consegue una altrettanto incisiva perdita di autonomia operativa dell’Unità e del sanitario, nella specie il ricorrente, che la dirige, la cui posizione organizzativa, una volta sottrattagli la funzione “primariale”, viene penalizzata attraverso una vera e propria retrocessione, con tutte le ulteriori ricadute economiche.

Stando così le cose, il nuovo piano aziendale impugnato in parte qua , nel prevedere un nuovo organigramma sulla base degli allegati allo stesso, produrrebbe, come immediata conseguenza, la illegittima dequalificazione giuridica, economica e professionale del ricorrente, che potrebbe vedersi privato della qualifica di dirigente di struttura complessa, venendo a mancare quella da lui ora diretta.

Il ricorrente deduce che eguale illegittimità va ascritta in parte qua agli atti del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Campania, nonché della stessa Regione Campania, se ed in quanto essi siano volti a confermare e ad approvare l’atto aziendale impugnato sub a).

2. A fondamento del gravame sono dedotti i seguenti motivi.

2.1. Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 6, d. lgs. n. 502/92 s.m.i. - Violazione art. 25, commi 5 e 6, della legge regionale Campania n. 32/94 - Violazione del giusto procedimento di legge - Eccesso di potere per carenza dei presupposti - Difetto di motivazione e di istruttoria - Altri profili. Il ricorrente contesta la legittimità della delibera di adozione del nuovo atto aziendale per mancata acquisizione del parere (qualificato come obbligatorio ma non vincolante, ai sensi dell’art. 3, comma 12, del d. lgs. n. 502/92 e dell’art. 25, commi 5 e 6, della legge regionale Campania n. 32/94) del consiglio dei sanitari.

2.2. Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1- bis, del d. lgs. n. 502/92 s.m.i. - Violazione dell’art. 3- quater , comma 4, del d. lgs. n. 502/92 s.m.i. - Violazione D.C.A. n. 18 del 18 febbraio 2013 - Violazione dei princìpi in tema di approvazione dell’atto aziendale dettati dai provvedimenti commissariali - Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Carenza assoluta di motivazione - Omessa ponderazione - Manifesta illogicità – Contraddittorietà - Altri profili. Il motivo è diretto a far valere due violazioni procedimentali: l’omessa acquisizione del parere delle organizzazioni sindacali e l’omessa acquisizione del parere del Comitato di rappresentanza dei sindaci dei Comuni della Provincia di Avellino.

2.3. Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dei criteri di cui al DCA n. 18 del 18/2/2013 - Falsa applicazione dell’art. 15, comma 13, lett. c), del d.l. 6/7/2012 n. 95 convertito in l. 7/8/2012 n. 135 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d.P.R. n. 484 del 10/12/97 - Eccesso di potere per manifesta illogicità - Contraddittorietà - Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - Travisamento - Altri profili - Illegittimità derivata. Il ricorrente contesta l’inserimento della U.O. di Neurofisiopatologia all’interno del Dipartimento funzionale di medicina, posto che tale disciplina è estranea a tale ambito specialistico. Il ricorrente lamenta la contrarietà dell’atto aziendale alla legge n. 135/12 ed al DCA n. 18/13 dal momento che la U.O.C. di Neurofisiopatologia del P.O. “A. Landolfi” di Solofra – A.S.L. Avellino costituisce struttura distinta dai caratteri di unicità, alta specializzazione e territorialità, come dimostrato dal contesto diagnostico-clinico, diagnostico-strumentale e terapeutico in cui essa opera, nonché dal numero di prestazioni sanitarie di alta specializzazione erogate nell’ambito dell’intera Provincia di Avellino e territorio confinante. Infine, la scelta di degradare la U.O.C. di Neurofisiopatologia a struttura semplice dipartimentale sarebbe censurabile anche da un punto di vista strettamente finanziario dal momento che la stessa eroga prestazioni caratterizzate da un elevato ticket o rimborso dalle Regioni di origine dei pazienti.

2.4. Illegittimità autonoma e derivata in parte qua degli atti eventualmente adottati dal Commissario ad acta e/o dalla Regione Campania ai fini dell’approvazione dell’atto aziendale impugnato. Il ricorrente evidenzia che tutti i vizi sopra denunciati sono altresì riferibili agli atti del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Campania nonché della stessa Regione Campania, se ed in quanto volti a confermare e ad approvare l’atto aziendale impugnato, onde gli stessi sono destinati ad essere travolti per illegittimità autonoma e derivata in parte qua .

3. Il ricorrente motiva, infine, l’istanza di sospensione, previa audizione delle parti in c.d.c., rilevando che il fumus emerge dai motivi del ricorso, e che il danno grave ed irreparabile consegue dall’esecuzione degli atti impugnati, che sono idonei a produrre il declassamento della U.O.C. di Neurofisiopatologia del P.O. “A. Landolfi” di Solofra a U.O.S.D., con conseguente grave pregiudizio per la professionalità e per l’immagine del ricorrente, sia in ambito professionale che scientifico.

4. Il Ministero riferente rappresenta le controdeduzioni della Azienda sanitaria locale di Avellino che ritiene il ricorso inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato.

Per il primo profilo, si evidenzia come l’atto impugnato non abbia carattere di definitività dal momento che lo stesso - al momento della proposta impugnativa - era ancora all’esame della Regione Campania per la relativa approvazione.

Nel merito viene preliminarmente ricostruito l’ iter normativo ed amministrativo che ha portato all’adozione dell’atto aziendale;
in particolare, viene rimarcato come l’adozione del provvedimento entro un termine assai rigoroso era stata contingentata dalle disposizioni del Commissario ad acta . Detto termine assai rigoroso avrebbe impedito all’Azienda di costituire l’organismo del Consiglio dei sanitari, cui pertanto non è stato chiesto alcun parere. Gli altri pareri obbligatori sarebbero stati comunque richiesti, sebbene con termini di preavviso molto ridotti, e, nel caso del Comitato di rappresentanza dei sindaci dei Comuni della Provincia di Avellino, sebbene l’organismo in questione andasse ricostituito con nuovi rappresentanti comunali.

La VII Sezione del DCA n. 18 del 18/2/2013 individua, inoltre, i parametri per la qualificazione ed individuazione delle Unità operative complesse (U.O.C.) nonché di quelle semplici (U.O.S.) e semplici dipartimentali (U.O.S.D.), delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere universitarie, nonché degli IRCSS di diritto pubblico.

Il DCA, nella Sezione indicata, richiama comunque il documento approvato nella seduta del 26/3/2012 dal Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficacia di cui all’art. 9 intesa Stato-Regioni ove sono definiti i seguenti parametri: 17.5 posti letto, per struttura complessa in ambito ospedaliero;
13.515 residenti per struttura complessa in ambito territoriale;
1,31 strutture semplici per struttura complessa sia in ambito ospedaliero che territoriale.

Sempre il DCA, con riferimento ad alcune funzioni sia sanitarie che amministrative e tecniche (farmacia, radiologia, laboratorio di analisi, servizio tecnico, gestione del personale ecc.) prevede inoltre che “le aziende sanitarie locali possono prevedere una organizzazione accentrata con la costituzione di Unità operative che garantiscano lo svolgimento di tali attività per più presidi e/o per presidi ospedalieri e strutture territoriali”. In sintesi il DCA identifica i parametri fissati dal Comitato LEA per l’individuazione delle strutture complesse in ambito ospedaliero così di seguito articolati: per i presidi ospedalieri di A.S.L. una struttura complessa ogni 22 posti letto;
per le aziende ospedaliere una struttura complessa ogni 16 posti letto;
per le aziende ospedaliere universitarie e l’IRCCS di diritto pubblico una struttura complessa ogni 14 posti letto. Con riferimento all’U.O.C. in ambito territoriale il DCA n. 18 chiarisce che “il parametro per la individuazione delle strutture semplici e semplici dipartimentali, sia in ambito ospedaliero che in ambito territoriale, è di 1,31 strutture semplici o semplici dipartimentali per ogni struttura complessa”. Va comunque rilevato che, alla luce dei posti letto assegnati, della popolazione di riferimento e dei parametri applicativi per la definizione del numero di U.O.C. e, conseguentemente, del numero di U.O.S./O.S.D., l’atto aziendale elaborato è coerente con i dettami e/o riserve espresse e prevede la corretta applicazione dei parametri e dei coefficienti funzionali previsti.

5. Il Ministero riferente formula preliminarmente eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse e ritiene, in subordine, il ricorso infondato nel merito.

Considerato.

6. È necessario preliminarmente esaminare la eccezione di improcedibilità del ricorso formulata dal Ministero riferente.

7. L’eccezione è fondata.

8. Il Ministero riferente, rileva che, nelle more, l’Azienda sanitaria locale di Avellino ha adottato un nuovo atto aziendale con deliberazione n. 1154 del 13 settembre 2017, approvato dalla Regione Campania e dal Commissario ad acta con decreto n. 40 del 25 settembre 2017, poiché ritenuto conforme alle previsioni del DCA 18/2013 e 33/2016.

Con il decreto commissariale n. 33 del 17 maggio 2016 è stato approvato il documento denominato “Piano regionale di programmazione della rete ospedaliera ai sensi del DM 70/2015” con il quale è stato recepito un nuovo metodo di programmazione dell’assistenza ospedaliera, nella riclassificazione della tipologia dei presidi ospedalieri e nella metodologia di calcolo della dotazione di posti letto. Successivamente, alle aziende sanitarie è stato chiesto l’adeguamento del proprio atto aziendale a quanto stabilito con il citato decreto e l’azienda sanitaria locale di Avellino vi ha provveduto adottando la delibera n. 1154 del 13 settembre 2017 avente come oggetto “Adozione atto aziendale A.S.L. Avellino”.

9. La Sezione rileva che, sulla base di quanto rappresentato dal Ministero riferente, il nuovo provvedimento comporta un nuovo assetto dei rapporti tra la pubblica amministrazione ed il ricorrente. Tale nuovo provvedimento - pur senza avere alcun effetto satisfattivo nei confronti del ricorrente - ha ridefinito gli interessi in gioco ed è tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della decisione in sede straordinaria.

10. In conclusione, sulla base delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, restando assorbita la domanda cautelare.