Pubblicato il 24/01/2023

N. 00778/2023REG.PROV.COLL.

N. 02282/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2282 del 2020, proposto dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali - Corpo Forestale dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, Ministero dell’interno - Vigili del Fuoco Socc. P. e Dif. Civile, Ministero della difesa - Comando Generale Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

contro

il signor G G, rappresentato e difeso dall’avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

nei confronti

dei signori Gerardo Scelsi e Roberto Zuliani, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezione I, n. 1594 del 2019, resa tra le parti, concernente l’inserimento nella graduatoria relativa al personale appartenente al ruolo degli ispettori del Corpo Forestale dello Stato assegnato al Corpo dei Vigili del Fuoco anziché all’Arma dei Carabinieri.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor G G;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2022 il consigliere G S e udito, per la parte appellata, l’avvocato Roberto Francioso in sostituzione dell’avvocato A M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n.46/2017, proposto in riassunzione innanzi al T.a.r. Puglia a seguito di ordinanza declinatoria di competenza del T.a.r. Lazio (n. 417/2017, pronunciata sull’originario ricorso n. 46/2017, integrato da motivi aggiunti), il signor G G aveva chiesto l’annullamento del decreto del Capo del Corpo Forestale dello Stato n. 81271 del 31 ottobre 2016, nella parte in cui risulta inserito nella graduatoria riportata sub art. 3, relativa al personale appartenente al ruolo degli ispettori del Corpo Forestale dello Stato, assegnato al Corpo dei Vigili del Fuoco, nonché del decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato n. 81277 del 31 ottobre 2016, nella parte in cui non risulta inserito nell’allegato elenco relativo alle unità di personale appartenente al ruolo degli ispettori del Corpo Forestale dello Stato assegnato all’Arma dei Carabinieri.

1.1 Con ulteriori ricorsi per motivi aggiunti (I, II e III) ha poi impugnato gli atti conseguenti a quelli censurati con il ricorso principale in riassunzione, con cui è stato definitivamente incluso nell’elenco del personale inquadrato nel ruolo ad esaurimento dei sostituti direttori AIB e ispettori AIB del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, con qualifica di “ ispettore antincendi AIB ”.

2. A sostegno dei ricorsi aveva dedotto di aver svolto funzioni corrispondenti con quelle attribuite all’Arma dei Carabinieri, come individuate nell’art. 7 d.lgs. n.177/2016, segnatamente di vigilanza, prevenzione e repressione dei fenomeni criminosi in materia ambientale, oltre che di polizia giudiziaria riportando apprezzabili risultati;
ha quindi lamentato che l’Amministrazione avrebbe fatto erronea applicazione del criterio previsto dall’art. 12, comma 2 lett. b) punto 2, d.lgs. n.177/2016, in quanto inteso quale criterio derogatorio a quello di corrispondenza tra le funzioni effettivamente svolte e quelle di nuova assegnazione.

3. Costituitisi in resistenza il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ed il Ministero

dell’interno, il Tribunale adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha accolto parzialmente i ricorsi e, per l’effetto, ha annullato parzialmente i decreti con essi impugnati;

- ha condannato in solido i Ministeri resistenti alle spese di lite (€ 2.000,00).

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- “ appare evidente l’illegittimità del trasferimento al Corpo dei vigili del fuoco di un ispettore il quale invece, nella sua pregressa attività in seno al Corpo Forestale, ha costantemente esercitato funzioni sostanzialmente riconducibili – a giudizio del Collegio - nel novero di quelle trasferite all’Arma dei carabinieri dall’art. 7 del D. L.vo (e cioè prevenzione e repressione dei reati ambientali e repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti etc. ”;

- ““… il fatto che l’interessato abbia all’epoca conseguito (quale allievo ispettore e dunque nel corso della formazione propedeutica all’ingresso nel grado) un diploma di direttore operazioni spegnimento – DOS risulta non significativo: infatti, il criterio di cui alla lettera b) n. 2 poteva operare solo in via subordinata ...”.

5. Avverso tale pronuncia l’Amministrazione erariale ha interposto appello, notificato l’11 febbraio 2020 e depositato il 9 marzo 2020, lamentando, attraverso due motivi di gravame (pagine 11-32), quanto di seguito sintetizzato:

I) violazione e falsa applicazione art. 41 c.p.a. - inammissibilità del ricorso , stante la mancata instaurazione del contraddittorio nei riguardi di tutti i potenziali controinteressati;

II) violazione e falsa applicazione art. 8, l. 124/2015 e degli artt. 7 e 12 comma 2 d.lgs. 177/2016 – erronea percezione degli atti di causa – invasione della sfera discrezionale dell’amministrazione – contraddittorietà – difetto di legittimazione passiva , non essendosi il T.a.r. avveduto che il ricorrente/appellato è stato assegnato al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, non in applicazione della lettera a), ma in applicazione della successiva lettera b) del richiamato art. 12, comma 2 con conseguente necessità che il transito del personale sia legato all’impiego e al possesso di specializzazioni venendo così in considerazione il fatto che l’appellato vanta la specializzazione D.O.S. (Direttore delle Operazioni di Spegnimento) con compiti di attività nel contrasto al fenomeno degli incendi boschivi, ivi comprese quelle di lotta attiva contro gli stessi.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso di primo grado.

7. In data 16 marzo 2020 il signor G G si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 23 marzo 2020 parte appellata ha depositato memoria argomentando nel senso dell’infondatezza dell’appello di controparte e quindi insistendo per il suo rigetto.

9. In data 15 maggio 2020 parte appellata ha depositato ulteriore memoria insistendo per il rigetto della domanda cautelare e dell’appello.

10. Con ordinanza n. 2817 del 22 maggio 2020 il Collegio ha respinto la domanda di sospensione degli effetti dell’impugnata sentenza con la seguente motivazione: “ Considerato, sulla base della giurisprudenza consolidata di questo Consiglio (da ultimo sez. IV, nn. 5224 del 2019, 6109 del 2018, 6100 del 2018), che l’appello risulta sfornito di fumus su tutti i profili di censura ”.

11. In data 4 novembre 2022 parte appellata ha depositato memoria ribadendo le precedenti conclusioni.

12. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 6 dicembre 2022, è stata trattenuta in decisione.

13. L’appello è infondato.

13.1 Non può essere accolto il primo motivo, col quale si prospetta l’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata instaurazione del contraddittorio nei riguardi dell’intero novero dei controinteressati da identificarsi “ in special modo (in) tutti quanti quelli che sono transitati nell’Arma dei Carabinieri. ” (cfr. appello pagina 13). E’ sufficiente osservare, al riguardo, che, a norma dello stesso art. 41 c.p.a. invocato da parte appellante, al fine di scongiurare l’inammissibilità del ricorso è sufficiente la notifica “ ad almeno uno dei controinteressati ”. Il motivo è comunque infondato, in quanto il trasferimento del personale in servizio presso il Corpo Forestale dello Stato nei ruoli dell’Arma dei Carabinieri non è contingentato e pertanto i colleghi dell’appellante non corrono alcun rischio di vedersi precluso detto trasferimento in caso di accoglimento del ricorso di primo grado.

13.2 Infondato è anche il secondo motivo d’appello afferente al merito della controversia. Va preso atto del fatto che, sulle questioni agitate da parte appellante, si è consolidato un preciso orientamento di segno sfavorevole di questo Consiglio (sentenza, sez. IV, 24 luglio 2019, n. 5224; id . sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6100; id ., sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6109) così come richiamato in sede cautelare, dal quale non vi è motivo di discostarsi in questa sede.

E’ da rimarcare, così come avvenuto nei precedenti testé richiamati, che il militare in questione è sì titolare di un brevetto DOS (“ Direttore Operazioni Spegnimento ”) conseguito il 17 maggio 2013 all’esito di un corso di formazione per ispettore ma – all’atto della soppressione - svolgeva da tempo compiti che, ai sensi dell’art. 14 del D.M. 9 febbraio 2007, sono riconducibili essenzialmente al controllo del territorio finalizzato alla repressione dei reati agro-ambientali e allo svolgimento di attività di polizia giudiziaria. Egli, infatti, ha prestato servizio presso il Nucleo Investigativo Polizia Ambientale e Forestale (NIPAF) di Bari dal novembre del 2014 fino al 31 dicembre 2016 conseguendo anche ottimi risultato in tale ambito investigativo.

Ciò premesso, si rileva in diritto che il D.Lgs. n. 177 del 2016 ha dato attuazione alla previsione della legge delega n. 124 del 2015, nella parte in cui disponeva in sostanza l'assorbimento del Corpo Forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri, con la eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali. La disciplina relativa al trasferimento del personale del Corpo Forestale è contenuta nell’art. 12 del citato decreto legislativo, in base al quale (comma 2) il Capo del Corpo, con propri provvedimenti individua, per ruolo di appartenenza, l'Amministrazione presso la quale ciascuna unità di personale è assegnata e, ciò, “ sulla base dello stato matricolare e dell'ulteriore documentazione attestante il servizio prestato ”. Con detta disposizione si introduce pertanto un principio fondamentale di corrispondenza alle funzioni in precedenza svolte che, a sua volta, impegna l’Amministrazione ad effettuare l’assegnazione avendo a riferimento lo “...stato matricolare e della ulteriore documentazione attestante il servizio prestato ”. Nello specifico il ridetto comma 2 dell’art. 12 detta poi i seguenti criteri in base ai quali andava svolta l’individuazione dei contingenti:

a) tenendo conto dell’impiego, alla data di entrata in vigore del presente decreto, nelle unità dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime Amministrazioni, e in particolare:

1) per le funzioni attribuite all’Arma dei carabinieri ai sensi dell’articolo 7:

- tutto il personale assegnato negli uffici, nei reparti e negli enti attraverso i quali sono esercitate le funzioni trasferite, ivi compreso quello in servizio presso le sezioni di polizia giudiziaria delle Procure della Repubblica, il quale permane nelle medesime sezioni per l’assolvimento delle specifiche funzioni in materia di illeciti ambientali e agroalimentari;

2) per le competenze attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell’articolo 9:

- centri operativi antincendio boschivo (COAB);

- nuclei operativi speciali e di protezione civile (NOS);

- linee volo dedicate o impiegate per le specifiche attività, nella consistenza indicata nella tabella A di cui al comma 1;

- centro operativo aereo unificato (COAU);

3) per le funzioni attribuite alla Polizia di Stato ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera a): aliquote in servizio presso la direzione investigativa antimafia (DIA);

4) per le funzioni attribuite al Corpo della Guardia di finanza ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera b):

- servizio di soccorso alpino-forestale (SAF);

- squadre nautiche e marittime (SNEM);

5) per le attività a cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ai sensi dell’articolo 11:

- servizio centrale certificazione CITES;

- unità organizzative dirigenziali per i rapporti internazionali e raccordo nazionale e per i rapporti con le regioni e attività di monitoraggio, di cui al D.M. del 12 gennaio 2005;

b) tenendo altresì conto dei seguenti criteri:

1) omissis

2) per le competenze attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell'articolo 9, l'anzianità nella specializzazione di direttore delle operazioni di spegnimento (DOS) e, a parità di anzianità nella specializzazione, la minore età anagrafica.

Da una piana lettura delle disposizioni trascritte balza evidente l’intenzione del Legislatore di approntare un sistema in grado di rispettare e conservare l’esperienza acquisita dal personale e le funzioni svolte in precedenza, onde non consentire che una misura di accorpamento dettata da esigenze di razionalizzazione e risparmio delle risorse umane e materiali disponibili potesse tradursi in un benché minimo appannamento e detrimento delle essenziali funzioni preventive e repressive già assolte dal Corpo Forestale.

E ciò in coerenza con la previsione della legge delega (art. 8 L. n. 124 del 2015) secondo cui l’accorpamento poteva essere disposto “ ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale ..”.

Tale criterio, per il suo rilievo fondamentale, costituisce dunque la chiave di lettura delle disposizioni applicative che ne fanno attuazione.

Ciò, come ben evidenziato dalla consolidata giurisprudenza della Sezione, porta a concludere “ che i criteri enucleati nelle lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 12 sono in rapporto di gradualità, con un'evidente priorità di quello espresso alla lettera a), finalizzato ad attuare il principio della necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale, nel necessario rispetto dei ruoli di appartenenza del personale del Corpo forestale dello Stato ” ( ex multis cfr. Sez IV. n. 6109 del 2018).

Per conseguenza, in termini piani, i criteri indicati alle lettere b) e c) hanno entrambi carattere aggiuntivo e operano in funzione subordinata e sequenziale rispetto ai criteri di cui alla lettera a), qualora l'applicazione degli stessi non porti a risultati concludenti, come del resto chiarito anche dalla consolidata giurisprudenza consultiva di questo Consiglio.

Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, appare evidente l’illegittimità del trasferimento al Corpo dei vigili del fuoco di un ispettore il quale invece, nella sua pregressa attività in seno al Corpo Forestale, ha costantemente esercitato funzioni sostanzialmente riconducibili - a giudizio del Collegio - nel novero di quelle trasferite all’Arma dei carabinieri dall’art. 7 del D. L.vo (e cioè prevenzione e repressione delle frodi in danno della qualità delle produzioni agroalimentari...vigilanza, prevenzione e repressione delle violazioni compiute in danno dell’ambiente...repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti etc.).

In tale contesto di riferimento, il fatto che l’interessato abbia all’epoca conseguito (quale allievo ispettore e dunque nel corso della formazione propedeutica all'ingresso nel grado) un diploma di direttore operazioni spegnimento - DOS risulta non significativo: infatti il criterio di cui alla lettera b) n. 2 poteva operare solo in via subordinata, e cioè in caso di impossibilità di inquadramento secondo il principio di corrispondenza tra le funzioni svolte e quelle trasferite.

Invece l’Amministrazione - spinta dalla necessità di completare il contingente numerico dei dipendenti da trasferire ai Vigili del Fuoco, come la stessa Avvocatura dichiara - ha utilizzato il criterio di cui alla lettera b (anzianità di specializzazione) in via pregiudiziale, e dunque a discapito del criterio fondamentale che è, si ribadisce, quello della professionalità acquisita.

La conseguenza di tale modo di operare non risulta conforme a diritto, nella misura in cui il mero possesso di un titolo di specializzazione acquisito in fase di accesso al grado ha in sostanza determinato il trasferimento ai Vigili del fuoco di un dipendente che invece ha sempre svolto in concreto funzioni diverse da quelle relative allo spegnimento incendi.

Del resto le conclusioni cui è pervenuta l’Amministrazione non sembrano nemmeno ragionevoli, nella misura in cui finiscono per destinare allo svolgimento di una attività rischiosa e delicatissima quale quella assolta istituzionalmente dai Vigili del Fuoco un soggetto che non ha in sostanza mai operato nel settore e men che mai ha svolto funzioni di direttore operazioni spegnimento incendi, sol perché lo stesso frequentò un corso di base all’epoca dell’ingresso nel grado.

13.3 Infondato è quanto ulteriormente dedotto a proposito della contraddittorietà della pronuncia in ordine ai provvedimenti oggetto della stessa, se riferiti solo a quelli censurati col ricorso introduttivo o anche coi motivi aggiunti, all’ineseguibilità della stessa non avendo il Ministero dell’interno la competenza di cui all’art. 12, comma 2, d. lgs. n. 177/2016, nonché all’erroneità del capo sulle spese per mancata compensazione, in quanto:

- stante lo stretto regime di connessione tra il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, riguardando questi ultimi atti consequenziali a quelli oggetto del primo, non vi è ragione di dubitare che la pronuncia odiernamente impugnata involga sia i primi che i secondi;

- fermo restando che sono stati correttamente evocati in giudizio sia il Ministero dell’interno che il Corpo Forestale dello Stato, la piena eseguibilità dell’ordine giudiziale non è pregiudicata da aspetti che attengono al riparto interno di competenze tra i vari soggetti pubblici coinvolti nel giudizio;

- secondo consolidato orientamento di questo Consiglio, dal quale non vi è motivo di decampare in questa sede, “ ai sensi dell’art. 91 c.p.c., la soccombenza costituisce il criterio base per disporre la liquidazione delle spese di giudizio, mentre la compensazione è oggetto di una facoltà discrezionale, del cui esercizio il giudice è tenuto ad esplicitare le ragioni, come sancito dal successivo art. 92 c.p.c. ;
pertanto è solo la decisione di disporre la compensazione che può eventualmente essere oggetto di sindacato da parte del giudice d’appello (peraltro entro limiti assai rigorosi) e non la prima ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2022, n. 9745).

14. Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello va perciò respinto.

15. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante il consolidamento soltanto di recente del richiamato orientamento sfavorevole all’appellante, per compensare le spese del presente grado di giudizio.