Pubblicato il 24/10/2018

N. 06061/2018REG.PROV.COLL.

N. 02835/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2835 del 2018, proposto dalla Fondazione il Cireneo Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A P in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

Azienda Sanitaria Locale n. 1 Avezzano - Sulmona - L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35/B;
Commissario ad Acta Sanita' Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Cooperativa Polis Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Nuova Dimensione Societa' Cooperativa Sociale, Regione Abruzzo, Cooperativa Lavoriamo Insieme Soc. Coop. A R.L. non costituiti in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato - Sezione Terza, pubblicata in data 28 dicembre 2017, recante il n. 6123/2017, con la quale è stato respinto l'appello promosso dalla Fondazione Il Cireneo avverso la sentenza n. 111/2017 resa dal T.A.R. per l’Abruzzo, sede de L'Aquila.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale n. 1 Avezzano - Sulmona - L'Aquila e di Cooperativa Polis Soc. Coop. Sociale e di Commissario ad Acta Sanita' Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2018 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Michele Perrone su delega di A R, R C, Maurizio Boifava su delega di Eugenio Dalli Cardillo e l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il mezzo qui in rilievo la ricorrente chiede la revocazione della sentenza n. 6123/2017 del Consiglio di Stato, Sezione Terza, pubblicata in data 28 dicembre 2017, con la quale è stato respinto l’appello proposto dalla Fondazione il Cireneo avverso la sentenza resa dal T.A.R. L’Aquila, recante il n. 111/2017.

1.1. Vale premettere che la suddetta Fondazione, centro di riabilitazione accreditato per l’erogazione di prestazioni sanitarie riabilitative destinate a pazienti affetti da disturbi dello spettro autistico, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo, L’Aquila, la determinazione dell’A.S.L. di Avezzano- Sulmona-L ‘Aquila (giusta deliberazione assunta il 30 dicembre 2015, recante il n. 2273) di indire una procedura di gara ed affidare a terzi il servizio di riabilitazione presso l’istituendo Centro diurno di Pratola Peligna, riservato ai pazienti adulti affetti da disturbo dello spettro autistico, afferente al Centro di Riferimento Regionale per l’Autismo (C.R.R.A.) di cui al lotto n. 2.

Nel costrutto giuridico attoreo l’Amministrazione, operando in tal modo, avrebbe però eluso, in violazione della disciplina di settore (id est art.

8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lvo n. 502/1992), il necessario presupposto di subordinare la realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale alla condizione indefettibile del possesso dell’autorizzazione e del conseguente accreditamento.

Ed, invero, nel caso di specie, l’ASL si avvarrebbe del presidio pubblico solo come “struttura”, affidando tuttavia il concreto espletamento dell'attività socio-sanitaria riabilitativa a personale estraneo al presidio, dipendente da soggetto non autorizzato né accreditato.

1.2. Il ricorso veniva respinto con sentenza depositata il 27 febbraio 2017, recante il n. 111 ed avverso tale decisione la Fondazione interponeva appello, che veniva parimenti respinto con la sentenza di questa Sezione n. 6123/2017, di cui oggi si chiede la revocazione.

Con tale decisum il giudice d’appello, dopo aver respinto l’eccezione di improcedibilità sollevata dalle parti intimate, ha rilevato come il servizio de quo verrebbe svolto sotto la diretta direzione e responsabilità del presidio sanitario nonché all’interno della relativa struttura.

2. A fondamento del proprio ricorso per revocazione, articolato ai sensi e per gli effetti degli articoli 106 del Codice del processo amministrativo e 395, n. 4) del codice di procedura civile, la parte istante, dopo aver richiamato i presupposti giuridici che reggono la spedizione di siffatta domanda, deduce i seguenti errori di fatto:

1) il Consiglio di Stato avrebbe supposto un fatto (la gestione del servizio riabilitativo sotto la direzione e la responsabilità della A.S.L.) la cui verità sarebbe incontestabilmente esclusa dal tenore letterale dei documenti depositati a partire dal primo grado di giudizio (il Capitolato Speciale) che attribuirebbero alla ditta aggiudicataria compiti e funzioni di direzione e responsabilità del servizio stesso;

2) il Consiglio di Stato avrebbe ignorato la tipologia dei compiti, delle attribuzioni e delle responsabilità affidate al personale della ditta aggiudicataria come riportate e risultanti per iscritto nel Capitolato Speciale secondo cui la ditta incaricata prende in carico il paziente, predispone il suo programma riabilitativo, è responsabile della sua attuazione e dei risultati raggiunti. Alla ASL, viceversa, rimarrebbe solo l’onere di vigilare sull’osservanza degli obblighi assunti dalla ditta (ma quale soggetto committente comunque tenuto per legge a verificare il rispetto delle regole dell’affidamento) e di garantire l’utilizzo dei propri locali, la fornitura delle attrezzature, delle utenze e dei pasti;

3) la ricorrente ha, infine, richiamato, per la fase rescissoria, i motivi di ricorso di primo grado ed i motivi di appello.

2.1. Resistono in giudizio le parti intimate indicate in epigrafe, che hanno concluso per il rigetto del ricorso siccome inammissibile e infondato

3. Il ricorso va dichiarato inammissibile.

3.1. Preliminarmente, si rivela opportuno ricostruire le coordinate normative e giurisprudenziali predicabili in subiecta materia ed alle quali ci si atterrà nello scrutinio della res iudicanda .

Com’è noto, l'art. 106 Cpa prevede che "salvo quanto previsto dal comma 3, le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile".

A sua volta, il citato art. 395 c.p.c., prevede, tra i casi di revocazione, quello in cui (n. 4), "la sentenza è l'effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l'inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell'uno quanto nell'altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare."

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo perimetrato i presupposti che identificano l'errore di fatto "revocatorio", distinguendolo dall'errore di diritto che, come tale, non dà luogo ad esito positivo della fase rescindente del giudizio di revocazione, evidenziando, in apice, che l'istituto della revocazione è rimedio eccezionale, che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio.

3.2. Orbene, l'orientamento costante di questo Consiglio è nel senso che "Nel processo amministrativo il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e l'errore di fatto - idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 106 del c.p.a. e 395 n. 4 del c.p.c. - deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Inoltre, l'errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche;
esso è configurabile nell'attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento;
in sostanza l'errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all'attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali;
ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice;
si versa pertanto nell'errore di fatto di cui all'art. 395 n. 4, c.p.c. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo;
se ne esula allorché si contesti l'erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita" (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 14/06/2018, n. 3671;
Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2018 n. 406;
Id., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4928;
Id., sez. V, 6 aprile 2017, n. 1610;
Id., sez. V, 12 gennaio 2017 n. 56).

4. Orbene, così ricostruita la cornice giuridica di riferimento, appare di tutta evidenza l’insussistenza dei presupposti su cui riposa la spiegata azione di revocazione.

4.1. Ed, invero, nel decisum qui in rilievo la Sezione ha, anzitutto, analiticamente ricostruito il quadro normativo di riferimento, evidenziando come nella platea dei soggetti che concretamente operano al fine di assicurare i LEA vanno considerate anche le ASL legittimate a svolgere, tramite le articolazioni organizzative dei distretti e i presidi ospedalieri non costituiti in Aziende, talune attività di assistenza diretta a valenza territoriale, tra le quali indubbiamente rientrano anche i servizi di riabilitazione a pazienti affetti da disturbo dello spettro autistico, ben potendo ammettersi in siffatte evenienze la necessità di acquisire servizi, anche di carattere sanitario, nel qual caso si impongono procedure di evidenza.

4.2. Sulla scorta di tali premesse la Sezione ha, dunque, chiaramente ricostruito il principio regolatorio che funge da parametro di riferimento per lo scrutinio della res iudicanda , all’uopo precisando che “.. se obiettivo dell’appalto o della concessione fosse la totale esternalizzazione della prestazione da rendere sul territorio, si porrebbe un problema di accreditamento del partner contrattuale, destinato ad operare nei confronti degli utenti quale soggetto autonomamente responsabile, dotato di propria struttura, personale ed attrezzatura tecnica. Il problema dell’accreditamento non si pone invece quando l’appalto sia utile ad acquisire servizi strumentali all’erogazione di una prestazione che si svolge nella struttura a ciò deputata (ossia nel presidio o nelle articolazioni organizzative dell’ASL) e rimane nella titolarità e nella responsabilità di quest’ultima ”.

4.3. In applicazione delle suindicate coordinate il giudice d’appello è passato alla disamina della res controversa , rilevando come nel caso di specie l’opzione privilegiata dall’Amministrazione di affidarsi a soggetti selezionati mediante gara dovesse ritenersi consentito in quanto:

- la struttura ove si svolge l’attività di riabilitazione è della A.S.L. (il Centro di Riabilitazione per adulti con autismo di Pratola Peligna della Asl n. 1);

- l’attività viene svolta sotto la direzione della Unità Operativa Semplice Dipartimentale - UOSD “Centro di Riferimento Regionale Autismo (CRRA)” del Dipartimento di Salute Mentale - DSM della medesima Azienda sanitaria.

4.4. A tale approdo esegetico la Sezione è giunta attraverso la disamina del materiale processuale acquisito agli atti del giudizio e, tra esso, dello stesso capitolato speciale su cui la ricorrente ha essenzialmente costruito le tesi revocatorie qui azionate.

Tanto già esclude di per sè, in radice, il prospettato errore revocatorio avendo il giudice avuto chiara percezione del documento processuale suddetto, riportando a supporto della propria traiettoria argomentativa finanche passi da esso direttamente estrapolati.

Ed, invero, la Sezione ha evidenziato che rimangono in capo all’Azienda sanitaria sia la complessiva gestione del servizio ( individuazione e valutazione degli utenti/pazienti da inserire nella struttura o dimettere, programmare il tipo di intervento necessario per ogni singolo utente/paziente, definire i modelli e protocolli organizzativi, programmare gli obiettivi e la gestione del progetto assistenziale e verificarne i risultati, prestazioni medico-sanitarie, ecc. ), sia la gestione della struttura e dei servizi gestionali ( fornitura pasti, pulizia locali, fornitura medicinali, utenze, manutenzione locali, mobilio e attrezzature, materiale di consumo per normale funzionamento della struttura ed espletamento del servizio, ecc. ). Sono, invece, di competenza della ditta aggiudicatrice le attività riabilitative sulla base del piano di intervento personalizzato predisposto e redatto dal CRRA-DSM, e sotto la costante attività di direzione da parte dell’Azienda sanitaria.

4.5. Né è possibile condividere il costrutto giuridico della ricorrente nella parte in cui intende accreditare una lettura monca del suddetto capitolato che troverebbe implicita conferma nella mancanza di un espresso richiamo alla parte dell’articolato dedicata al personale minimo dell’appaltatore ed alle mansioni da svolgere.

Appare, invero, di tutta evidenza come la valutazione giudiziale non può essere frazionata nelle singole proposizioni che la compongono occorrendo una lettura complessiva della motivazione, che inevitabilmente viene redatta in via di sintesi all’uopo valorizzando le circostanze di maggiore capacità dimostrativa, senza da ciò poter inferire la mancata valutazione degli elementi di segno contrario, ritenuti recessivi nell’economia complessiva del giudizio.

Ne discende che la mancata evidenziazione nella valutazione di uno o più articoli del documento processuale – sicuramente vagliato dal giudice nella sua completezza –afferisce alla tecnica di redazione della sentenza ma non può mai evocare un errore revocatorio.

E’, invero, di tutta evidenza come la Sezione abbia maturato il proprio convincimento analizzando il materiale processuale disponibile, tra cui il capitolato speciale d’appalto, richiamando, poi, nella propria traiettoria argomentativa i soli passaggi che ha ritenuto più significativi ai fini della decisione.

Dalla piana lettura del richiamato decisum si ricava agevolmente come il contenuto delle facoltà rimaste in capo all’ASL è servita, nella lettura offerta dal giudice della cognizione, a ricostruire una cornice di riferimento entro la quale si dispiegano, poi, i compiti assegnati all’aggiudicataria, di talchè la rilevanza di tale ultime attribuzioni non vale a smentire l’imputabilità, in apice, alla stessa struttura della responsabilità della complessiva gestione del servizio.

4.6. In tale prospettiva, non può condividersi la metodica privilegiata dalla ricorrente che, all’opposto, incentra la propria alternativa ricostruzione sulla valorizzazione, a fini esegetici, delle (sole) clausole del capitolato che descrivono il rapporto contrattuale dal lato della ditta affidataria, smarrendo, però, in tale ricostruzione la significativa valenza sintomatica dei diversi e contrapposti elementi ai quali, viceversa, nell’ambito di una necessaria visione di insieme, il giudice ha inteso accordare prevalenza.

4.7. Tutto ciò attiene al processo di valutazione delle prove ed all'iter logico della decisione del giudice (e, dunque, ma solo in via di mera tesi, all'errore di diritto), poiché, giova qui ribadirlo, sono vizi logici e dunque errori di diritto quelli consistenti nell'erronea interpretazione e valutazione dei fatti o nel mancato approfondimento di una circostanza risolutiva ai fini della decisione.

E tale è, dunque, il reale significato della contestazione veicolata con la domanda in epigrafe che involge la diversa esegesi delle acquisizioni processuali in relazione, peraltro, ad un punto dirimente della controversia, fatto oggetto di diretto scrutinio da parte del giudice procedente, con decisione che, pertanto, resta qui non sindacabile.

Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.