Pubblicato il 29/12/2022

N. 11550/2022REG.PROV.COLL.

N. 00935/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 935 del 2020, proposto dal Ministero della Difesa, dal Ministero dell’Interno e dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore e dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e dal Comando Generale dei Vigili del fuoco, in persona dei rispettivi Comandanti Generali pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor P I, rappresentato e difeso dall’avvocato F B, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

dei signori Maria Michela Anobile, Iolanda Di Paolo e Patrizio Terlicher, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, Sezione Prima, 14 novembre 2019, n. 836, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor P I;

Vista l’ordinanza della sez. IV dell’8 maggio 2020, n. 2458;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 novembre 2022 il Cons. Antonella Manzione e udito per l’Amministrazione appellante l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi, avendo il difensore dell’appellato avanzato istanza di decisione senza previa discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le Amministrazioni segnate in epigrafe hanno impugnato la sentenza del T.a.r. per la Basilicata, sezione prima, 14 novembre 2019, n. 836, che ha accolto il ricorso del signor P I, già dipendente del Corpo forestale dello Stato con la qualifica di vice Questore aggiunto, avverso i decreti del Capo dello stesso, nn. 81270 e 81276 del 31 ottobre 2016, con i quali ne era stata disposta l’assegnazione, a far data dal 1 gennaio 2017, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, conseguentemente inquadrandolo presso la Direzione regionale della Basilicata.

1.3 Il Tribunale adito ha ritenuto che l’Amministrazione non avrebbe correttamente applicato i criteri stabiliti per il transito del personale dal soppresso Corpo forestale dello Stato nelle altre Forze di polizia, prioritariamente l’Arma dei Carabinieri, in particolare pretermettendo quello basato sulla necessaria corrispondenza fra le funzioni, posto a tutela della pregressa professionalità, da preferire agli altri normativamente previsti in via residuale, ivi compreso quello applicato in concreto. Nel caso di specie infatti gli atti impugnati avrebbero utilizzato il solo criterio di cui alla lettera b), n. 1, dell’art. 12 del d.lgs. n. 177/2016, valorizzando il ruolo di Capo del centro operativo antincendio boschivo (COAB) rivestito dall’appellato per almeno sei mesi nel quinquennio antecedente l’entrata in vigore della riforma.

2. L’appello consta di un unico articolato motivo a mezzo del quale la difesa pubblica chiede la riforma della sentenza impugnata, lamentando violazione e falsa applicazione degli artt. 7, co. 2 e 12, co. 2, del d.lgs. n. 177 del 2016 e difetto di motivazione o motivazione apparente. Non si sarebbe infatti tenuto conto della necessità, cui si è ispirata la scelta del Capo del Corpo forestale, di completare, sulla base dei criteri di cui alle lettere a), b) e c) della norma sopra richiamata, anche il contingente di 390 unità, preventivamente individuato come organico aggiuntivo necessario al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco nella Tabella A allegata al richiamato decreto. D’altro canto, la genericità del criterio funzionale riferito all’attività dell’Arma dei carabinieri (n. 1 della lett. a), porrebbe nel nulla tutti gli altri, stante che esso è declinato in maniera da ricomprendere la quasi totalità delle attività complessivamente svolte dal Corpo forestale dello Stato. La ipotizzata gradualità dei criteri si risolverebbe quindi nell’impossibilità di raggiungere i contingenti di personale normativamente stabiliti in ridetta Tabella per le Amministrazioni diverse dall’Arma dei carabinieri e cioè, per quanto di interesse, il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché la Polizia di Stato, il Corpo della Guardia di finanza e il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

3. L’appellato si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

4. Con l’ordinanza n. 2458 del 2020, pure indicata in epigrafe, la Sez. IV del Consiglio di Stato ha respinto l’istanza cautelare presentata in via incidentale dalle Amministrazioni appellanti ricordando come « secondo la consolidata giurisprudenza della Sezione ai fini dell’assegnazione rilevano le funzioni effettivamente svolte dall’interessato all’atto della soppressione del Corpo » e « le mansioni svolte dall’appellato in seno alla Direzione regionale afferivano con ogni evidenza a funzioni oggi traslate in capo all’Arma dei Carabinieri […]».

5. Con successive memorie l’appellato ha esplicitato le proprie controdeduzioni, rilevando l’inconferenza delle argomentazioni avversarie sul suo inquadramento riferito al ruolo e non alla funzione, trattandosi di questione che, seppure oggetto di censura nel procedimento di primo grado, era stata espressamente rinunciata all’udienza del 21 giugno 2017 (v. verbale relativo). Ha altresì documentato la propria presa di servizio a far data dal 3 febbraio 2021, quale Capo ufficio presso il Comando Regione Carabinieri Forestale “Basilicata” in Potenza, giusta i provvedimenti di inquadramento con riserva nell’Arma dei Carabinieri in esecuzione della sentenza oggi impugnata, preso atto dell’esito negativo del giudizio cautelare.

6. All’udienza del 29 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

8. La questione controversa riguarda l’esatta lettura dei criteri per l’individuazione dei dipendenti del disciolto Corpo forestale dello Stato da trasferire presso Amministrazioni diverse dall’Arma dei carabinieri. Ciò in quanto il d.lgs 19 agosto 2016, n. 177- di attuazione della delega contenuta nell’art. 8, comma 1, lettera a), della l. 7 agosto 2015, n. 124, c.d. delega Madia - ha attribuito all’Arma dei carabinieri, appunto, l’esercizio delle funzioni già svolte dal Corpo forestale dello Stato, ad eccezione delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, spettanti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché delle altre specificamente afferenti il ruolo della Polizia di Stato e della Guardia di finanza ovvero riconducibili alle attività cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (artt. 7, 8, 9 e 10 del decreto).

8.1. In particolare all’Arma dei carabinieri sono state attribuite, tra le altre, le seguenti funzioni, che assumono rilievo ai fini del presente giudizio: vigilanza, prevenzione e repressione delle violazioni compiute in danno dell’ambiente, con specifico riferimento alla tutela del patrimonio faunistico e naturalistico nazionale e alla valutazione del danno ambientale, nonché collaborazione nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 35 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300;
sorveglianza e accertamento degli illeciti commessi in violazione delle norme in materia di tutela delle acque dall’inquinamento e del relativo danno ambientale;
repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti;
controllo del manto nevoso e previsione del rischio valanghe, nonché attività consultive e statistiche ad essi relative (artt. 7, lett. c), d), e), del decreto).

8.2. L’art. 12 sancisce che, in conseguenza del trasferimento delle funzioni, le dotazioni organiche dell’Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, della Polizia di Stato e del Corpo della guardia di finanza sono incrementate delle unità corrispondenti al numero complessivo, per ruolo di appartenenza, di cui alla allegata tabella A.

8.2.1. I criteri sulla base dei quali il Capo del Corpo forestale dello Stato, con propri provvedimenti, doveva individuare, per ruolo di appartenenza, sulla base dello stato matricolare e della ulteriore documentazione attestante il servizio prestato dai propri dipendenti, l’Amministrazione, tra quelle indicate al comma 1, presso la quale ciascuna unità di personale doveva essere assegnata, sono contenuti nel comma 2 del medesimo articolo, alle lettere a), b) e c).

8.2.2. Il comma 7 infine con una previsione di chiusura sancisce che « Qualora, successivamente ai provvedimenti di assegnazione di cui ai commi 2 e 4, secondo periodo, il numero delle unità di personale trasferito risulti inferiore alle dotazioni organiche determinate ai sensi del comma 1, si può ricorrere esclusivamente: a) alle risorse finanziarie corrispondenti alle facoltà assunzionali del Corpo forestale dello Stato previste a legislazione vigente non esercitate, al netto di quelle indicate in nota alla tabella A di cui al comma 1. La ripartizione di tali facoltà assunzionali è effettuata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti i ministri interessati;
b) ai risparmi di spesa corrispondenti al minor trattamento economico spettante al personale transitato ai sensi del comma 4, accertati mediante decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, versati all'entrata del bilancio dello Stato per essere destinati alle amministrazioni interessate sulla base della ripartizione prevista dal presente comma ».

9. Nel solco del parere n. 2112/2016, reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato sulla bozza di testo normativo poi divenuto il d.lgs. n. 177 del 2016, la giurisprudenza ha ormai risolto il contenzioso conseguito all’adozione dei concreti provvedimenti di trasferimento, affermando il principio della « corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale ». Quanto al rapporto tra i vari criteri indicati alle lettere a), b) e c) del comma 2 dell’art. 12 del più volte richiamato d.lgs n. 177/2016, si è espressa nel senso della prevalenza del primo, espressione proprio di tale principio di corrispondenza, e della conseguente residualità degli altri, indicati alle lettere b) e c), che devono operare in funzione subordinata e sequenziale, ovvero solo se quello di cui alla lett. a), non è stato per qualsivoglia ragione sufficiente. E’ stato altresì chiarito come la corrispondenza tra funzioni e personale e la connessa gradualità dei criteri riflettono l’intenzione del Legislatore di approntare un sistema capace di rispettare e conservare l’esperienza acquisita dal personale e l’attività svolta in precedenza, onde evitare che una misura di accorpamento dettata da esigenze di razionalizzazione e risparmio delle risorse umane e materiali disponibili finisca per tradursi in un appannamento e detrimento delle essenziali finalità preventive e repressive già assolte dal Corpo forestale (sul punto cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 28 maggio 2022, n. 4291; id ., 3 giugno 2022, nn. 4557, 4558, 4559 e 4560;
sez. IV, 6 agosto 2019, n. 5587; id ., 26 ottobre 2018, n. 6100).

10. Siffatti principi non sono suscettibili di deroga, ovvero di lettura alternativa, nemmeno con riferimento alla dedotta necessità di individuare tutto il contingente da assegnare al Corpo nazionale dei vigili del fuoco secondo la tabella A allegata al decreto (390 unità).

10.1. Tale possibilità di deroga infatti non è prevista dall’art. 12 del d.lgs. n. 177/2016, come conferma anche la norma di chiusura contenuta nel comma 7, che, come visto, individua quale soluzione per garantire l’esercizio delle funzioni di ciascuna Amministrazione nel caso in cui il personale trasferito risulti inferiore alle dotazioni organiche, il ricorso a procedure di reclutamento da finanziare con le risorse indicate alle lettere a) e b) del medesimo comma, senza mai mettere in discussione l’ordine di priorità dei criteri indicati al comma 2 (cfr. ancora Cons. Stato, sez. II, 28 maggio 2022, n. 4291;
sez. IV, 6 agosto 2019, n. 5587).

11. In sintesi, « nessuna norma di legge giustifica una deroga al principio di corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale a motivo della necessità di assicurare il raggiungimento del contingente di personale trasferito al Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco per assolvere i compiti della funzione assegnata. L’art. 12 stabilisce che le dotazioni organiche “dell’Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, della Polizia di Stato e del Corpo della guardia di finanza, rideterminate ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge, sono incrementate delle unità corrispondenti al numero complessivo, per ruolo di appartenenza, di cui alla tabella A allegata al presente decreto”. La norma autorizza un incremento nel numero di unità indicate nella tabella A ma non prevede che il meccanismo di selezione del personale, in applicazione del criterio prioritario di cui all’art. 12, comma 2, lettera a), da assegnare alle varie amministrazioni riceventi, sia vincolato e condizionato al rispetto tassativo delle percentuali di incremento di organico per ciascuna di esse fissato dalla tabella A. E’ piuttosto vero il contrario nel senso che il legislatore ha messo in conto l’ipotesi della possibile non corrispondenza tra le stime degli incrementi di organico di cui alla tabella A ed il contingente effettivamente trasferito alle amministrazioni riceventi, in applicazione dei criteri di cui all’art. 12, comma 2, lettera a) e b), tant’è che alla lettera c) ha previsto un criterio residuale secondo cui “qualora, in base ai criteri sopra specificati, le unità assegnate alle Amministrazioni di cui al comma 1 siano in numero inferiore ai contingenti stabiliti nella tabella A” si tiene altresì conto, “fino alla concorrenza dei medesimi contingenti, delle attività svolte in via prevalente negli ultimi cinque anni”. Inoltre al comma 7 è prevista una norma di chiusura che indica le alternative percorribili qualora, successivamente ai provvedimenti di assegnazione, il numero delle unità di personale trasferito risulti inferiore alle dotazioni organiche determinate ai sensi del comma 1 e cioè secondo l’incremento previsto dalla tabella A. E’ evidente pertanto che laddove il contingente di personale da trasferire al Corpo nazionale dei VV. FF fosse risultato inferiore ai contingenti stabiliti nella tabella A, l’esercizio delle relative funzioni doveva essere garantito mediante le procedure di reclutamento da finanziare con le risorse indicate alle lettere a) e b) del comma 7 e non certamente sovvertendo i criteri di priorità previsti dal comma 2 finalizzati ad evitare la dispersione di professionalità che la riallocazione del personale – sganciata dai compiti sino a quella data svolti – avrebbe comportato » (Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2019, n. 5587;
in termini, v. ancora Cons. Stato, sez. I, 20 gennaio 2020, n. 175 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata; id ., 7 marzo 2022, n. 535).

12. Nel caso di specie l’interessato, come risulta dallo stato matricolare e come osservato dal T.a.r., all’atto dello scioglimento del Corpo forestale era in servizio presso l’Ufficio Comando della Regione Basilicata, disimpegnando evidentemente compiti intrinseci a tale tipologia di incarico, ovvero di natura direttiva, riconducibili al coordinamento delle attività connesse ai controlli sull’attuazione dei regolamenti comunitari nei settori agricolo, agroalimentare e forestale, allo svolgimento delle funzioni di programmazione e organizzazione delle attività di controllo e certificazione del commercio internazionale e della detenzione di esemplari di fauna e flora minacciati di estinzione (CITES) e, infine, alla gestione delle risorse finanziarie. Come affermato dal primo giudice, trattasi di « Funzioni riconducibili nel novero di quelle trasferite all’Arma dei Carabinieri ai sensi dell’art. 7, co. 2, del D.lgs. n. 177/2016 ». La circostanza che dal maggio 2012 all’11 agosto 2014 avesse svolto funzioni di Capo COAB è necessariamente recessiva, perché lo è il relativo criterio rispetto a quello prioritario dell’identità di funzioni. L’Amministrazione inoltre non ha contestato la asserita preponderanza delle (anche) concomitanti mansioni ulteriori, confermate dal ruolo specifico di responsabile al Reparto di Specialità denominato CITES territoriale -SCT- e responsabile Servizio CITES regionale e responsabile dell’Area II –Amministrazione, che, al contrario, sono pienamente riconducibili a quelle tipiche degli appartenenti all’Arma dei carabinieri.

12.1. Le effettive e preponderanti attività svolte da sempre nell’ambito del Corpo forestale, e da ultimo recuperate alla loro pienezza contenutistica, unitamente alle richiamate specializzazioni acquisite, non potevano che determinare l’applicazione del criterio di cui alla lettera a), piuttosto che quello, gradato, di cui alla lettera b), n. 1), che ha inteso valorizzare solo un segmento della vita operativa dell’appellato, vale a dire « il servizio svolto nelle unità dedicate di cui alla lettera a), numero 2) [in specie, Centri operativi antincendio], per almeno sei mesi nel quinquennio antecedente la data di entrata in vigore del presente provvedimento », in contrasto con i principi di gradualità e sequenzialità fra i citati criteri.

13. In definitiva l’assegnazione al Corpo nazionale dei vigili del fuoco dell’appellato è avvenuto in contrasto con il criterio di correlazione tra funzioni trasferite e personale assegnato nonché con quello di salvaguardia della professionalità acquisita: l’appello deve pertanto essere respinto.

14. La tipologia di materia trattata giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio.