N. 05115/2014REG.PROV.COLL.

N. 05413/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 5413 del 2013, proposto da:
A B S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. M M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Albalonga, n. 30;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Amc S.p.a., Università della Calabria, Saj S.r.l., Società Consortile a. r.l. Autolinee Due, Atam S.p.a., Società Consortile a r.l. Trincal - Trasporti Integrati Calabresi, ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante in carica, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Catanzaro, Sez. II, n. 257 dd. 6 marzo 2013, resa tra le parti e concernente piano pluriennale per la sostituzione autobus adibiti a trasporto pubblico locale - diniego ammissione a finanziamento - ris. danni;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2014 il Cons. Fulvio Rocco e udita per l’appellante l’avv. Sara Di Cunzolo su delega dell’avv. M M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.L’appellante, Antonio B S.r.l., avente sede a Lamezia Terme (Cz), è operante nel settore dell’autotrasporto pubblico locale.

Essa espone di aver complessivamente subito a seguito di incendi dolosi avvenuti nel 2000, nel 2002 e nel 2006 la distruzione di quattro autobus.

In attuazione della L. 18 giugno 1998, n. 194 e della L.R. 29 febbraio 1988, n. 3 la Giunta Regionale della Calabria ha adottato la deliberazione n. 338 dd. 5 maggio 2008 – poi modificata con deliberazione n. 527 dd. 20 luglio 2010 – contemplante, a seguito di episodi di intimidazione occorsi in danno di aziende di trasporto pubblico con finalità estorsive, alcune misure di elargizione in favore delle imprese vittime di eventi dolosi: ciò al fine di consentire la sostituzione degli autobus distrutti.

La Società B riferisce di aver presentato domanda in data 23 febbraio 2009 al fine di accedere a tale beneficio e di aver corrisposto in data 29 ottobre 2010 ad una richiesta dell’Amministrazione regionale dd. 30 settembre 2010 di produrre ulteriore documentazione “al fine di stabilire in maniera inequivocabile la dolosità dell’evento” .

La medesima appellante espone quindi che il procedimento si è concluso con la deliberazione della Giunta Regionale n. 145 dd. 30 marzo 2012, con la quale è stata disposta la revoca dell’anzidetta deliberazione giuntale n. 338 del 2008 come modificata dalla deliberazione n. 527 del 2010,

con contestuale destinazione delle risorse recuperate per un diverso obiettivo, consistente nella realizzazione di un sistema di certificazione della percorrenza e dell’infomobilità del parco rotabile.

In particolare, nel provvedimento di revoca si afferma, con riguardo al finanziamento chiesto dalla Società B, che “nonostante le integrazioni, non è stato possibile accertare la natura dolosa dell’evento mediante sentenze di condanna della Magistratura Penale (al più sono state accertate indagini concluse con archiviazione ai sensi dell’art. 415 c.p.p.) e che pertanto sarebbe stato necessario utilizzare una discrezionalità nella determinazione dei casi ammissibili a finanziamento che per la materia in questione non è di competenza della Pubblica amministrazione” .

1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 749 del 2012 innanzi al T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, la Società B ha pertanto chiesto l’annullamento dell’anzidetta deliberazione della Giunta Regionale n. 145 dd. 30 marzo 2012, avente ad oggetto “Piano pluriennale per la sostituzione degli autobus adibiti al trasporto pubblico locale in servizio da oltre 15 anni, nonché per altri interventi (DGR n. 338 del 2008 e DGR n. 527 del 20.7.2010). Rimodulazione del Piano con la previsione della realizzazione di un sistema regionale per la gestione dei servizi di TPL con funzioni di certificazione della percorrenza e infomobilità” , nella parte in cui, respingendo la propria domanda, revoca entrambe le delibere n. 338 del 2008 e n. 527 del 2010 e destina le somme ivi individuate di € 3.200.000,00 ad altre finalità.

L’impugnativa è stata estesa dalla ricorrente in primo grado agli altri atti connessi.

La Società B ha inoltre contestualmente chiesto l’accertamento della propria pretesa ad essere ammessa al beneficio di cui trattasi, nonché la condanna della Regione Calabria al risarcimento dei danni asseritamente discendenti dagli atti impugnati.

La ricorrente in primo grado ha dedotto i seguenti ordini di censure.

1) Violazione delle deliberazioni della Giunta Regionale n. 388 del 2008 e n. 527 del 2010;
contraddittorietà ed irragionevolezza.

Ad avviso della ricorrente, mentre la deliberazione della Giunta Regionale n. 338 del 2010 e la sua successiva integrazione subordinava l’accesso al beneficio al mero accertamento in ordine alla natura dolosa dell’evento, l’impugnata deliberazione giuntale n. 145 del 2012, laddove afferma che “non è stato possibile accertare la natura dolosa dell’evento mediante sentenze di condanna della Magistratura Penale” , avrebbe modificato ex post i criteri di valutazione delle domande.

2) Violazione dell’art. 12 della L. 7 agosto 1990 n. 241;
anche sotto questo profilo la ricorrente rileva l’illegittimità dell’avvenuta modificazione ex post dei criteri di valutazione delle domande.

3) Eccesso di potere;
secondo la ricorrente la valutazione circa la natura dolosa dell’evento non doveva discendere necessariamente da un accertamento contenuto in una sentenza penale, ma doveva essere effettuata dall’Amministrazione regionale nell’esercizio di attività vincolata o, quantomeno, di discrezionalità tecnica.

4) Violazione dell’art. 6 del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito con modificazioni dalla L. 12 luglio 2011, n. 106.

La ricorrente ha rilevato che l’Amministrazione regionale non aveva pubblicato l’elenco dei documenti richiesti, fra cui la sentenza penale di condanna,né aveva provveduto ad invitarla alla regolarizzazione della propria domanda mediante la produzione di quel documento ritenuto necessario per il buon esito del procedimento.

5) Difetto di istruttoria.

Secondo la ricorrente le perizie tecniche, nonché le stesse indagini condotte dalla Direzione Distrettuale Antimafia di Catanzaro a seguito dell’incendio del 2006 per il reato di estorsione (nelle quali si ponevano in relazione gli anzidetti eventi dolosi con altri atti intimidatorie accaduti in passato) avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione regionale ad una più attenta valutazione, prima di disporre il rigetto dell’istanza.

6) Perplessità dell’azione amministrativa, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello procedimentale.

7) Sviamento di potere.

Secondo la ricorrente la contemporaneità tra l’adozione della deliberazione impugnata e la firma della prima convenzione operativa con l’Università della Calabria avente ad oggetto il sistema di certificazione della percorrenza e l’infomobilità del parco rotabile poteva spiegare l’effettiva ragione per la quale la Giunta Regionale si era determinata nel senso della revoca dei benefici per le imprese di autotrasporto pubblico locale, al fine di destinare i relativi fondi ad altre finalità .

8) Violazione del principio di imparzialità,;
disparità di trattamento e contraddittorietà rispetto alle deliberazioni della Giunta Regionale n. 388 del 2008 e n. 527 del 2010.

La ricorrente ha rilevato che la Giunta Regionale, in altro caso concernente la T.N.C. – Trasporti Nord Calabria S.r.l., con l’anzidetta deliberazione n. 338 del 2008 aveva concesso il finanziamento per la sostituzione di ben 14 autobus distrutti da “incendio da tutti qualificato come doloso” , ossia sulla base della mera communis opinio e senza quindi chiedere la prova mediante sentenza penale di condanna.

9) Violazione del principio di legittimo affidamento e difetto di motivazione.

La ricorrente ha affermato che la Giunta Regionale, nell’adottare il provvedimento di revoca delle proprie deliberazioni n. 338 del 2008 e n. 527 del 2010, avrebbe omesso di valutare comparativamente l’interesse pubblico con l’affidamento ingenerato nel soggetto privato, anche in dipendenza del notevole lasso di tempo trascorso dal momento dell’avvio del procedimento.

10) Violazione dell’art. 7 della L. 241 del 1990, in quanto il procedimento di secondo grado sarebbe stato avviato e concluso senza alcuna comunicazione di avviso.

11) Violazione dell’art. 10-bis della L. 241 del 1990, posto che non sarebbe stato emanato il preavviso di rigetto della domanda presentata.

12) Violazione dell’art. 21-quinquies della L. 241 del 1990 e difetto di motivazione, posto che la deliberazione impugnata, ove intesa alla stregua di un provvedimento di revoca, sarebbe stata adottata in difetto di “sopravvenuti motivi di interesse pubblico” ovvero di un mutamento della situazione di fatto originaria o – ancora – di una nuova valutazione dell’originario interesse pubblico.

13) Violazione dell’art. 21-nonies della L. 241 del 1990 e difetto di motivazione, stante il difetto di un termine ragionevole per il ritiro e la mancanza di una corretta ponderazione dell’interesse pubblico con quello privato.

1.3. Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nonché l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

In subordine la Regione medesima ha concluso per la reiezione dell’impugnativa e della domanda di risarcimento del danno.

1.4. Con sentenza n. 257 dd. 6 marzo 2013 la Sez. II dell’adito T.A.R., previa reiezione delle eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione e di difetto di interesse, ha accolto in parte il ricorso annullando l’impugnata deliberazione della Giunta Regionale n. 145 del 2012 limitatamente alla parte con la quale è stata disposta la revoca del finanziamento con riguardo agli incendi occorsi, rispettivamente, in Amantea all’autobus con targa BH 996 VS ed a Lamezia Terme agli autobus con targa CZ 542013 e CZ 539913, facendo obbligo all’Amministrazione regionale di rinnovare l’istruttoria per tali casi.

Il ricorso è stato respinto, viceversa, per l’incendio occorso a Curinga in data 15 dicembre 2002 e riguardante l’autobus con targa CZ 438713.

Il T.A.R. ha – comunque – respinto la domanda di risarcimento del dann o “perché la complessità della vicenda e le difficoltà oggettivamente palesabili escludono il dolo o la colpa della PA. Inoltre, come dichiarato in tutti i casi in sede di denunzia, ciascun mezzo incendiato era coperto da assicurazione” (cfr. pag. 20 e ss. della sentenza impugnata).

Lo stesso giudice ha compensato integralmente tra le parti le spese del giudizio di primo grado, stante “la particolare complessità della fattispecie” (cfr. ibidem ).

2.1. Con l’appello in epigrafe la Società B chiede ora la riforma di tale sentenza relativamente ai capi in cui essa è risultata soccombente, ossia quello relativo all’anzidetto incendio dell’autobus con targa CZ 438713 avvenuto a Curinga il 15 dicembre 2012, nonché quello attinente alla reiezione della domanda di risarcimento del danno per tutti e tre gli anzidetti eventi.

L’appellante, a tale ultimo proposito, censura la sentenza impugnata anche nella parte in cui omette di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno da ritardo, nonché in ordine alla disposta compensazione delle spese per il relativo giudizio.

La Società B deduce al riguardo i seguenti motivi d’appello.

1) Violazione dei principi di effettività degli effetti della sentenza di annullamento e del contraddittorio, con riproposizione in subordine dei motivi nn. 1 e 3 del ricorso di primo grado.

Secondo l’appellante, erroneamente il T.A.R. avrebbe omesso di estendere alla fattispecie relativa all’incendio dell’autobus CZ 438713 avvenuto a Curinga gli effetti derivanti dall’avvenuto accoglimento del primo e del terzo ordine di censure dedotte nel giudizio di primo grado.

In esito a tali censure, infatti, la deliberazione giuntale n. 145 del 2012 è stata annullata in quanto aveva introdotto ex post un criterio nuovo e diverso per la valutazione delle domande di finanziamento, prevedendo che la natura dolosa degli incensi dovesse essere accertata – come detto innanzi - soltanto in base a sentenza di condanna della magistratura penale “e che pertanto sarebbe stato necessario utilizzare una discrezionalità nella determinazione dei costi ammissibili a finanziamento che per la materia in questione non è di competenza della Pubblica amministrazione” .

Secondo l’appellante, poiché il giudizio di primo grado si è comunque concluso con il venir meno di tale criterio di ordine generale per l’esame delle domande di finanziamento, ne discenderebbe che anche la reiezione della domanda di finanziamento relativa all’anzidetto incendio avvenuto a Curinga sarebbe stata parimenti impugnata, con la conseguenza che anche tale pratica dovrebbe essere riesaminata dall’Amministrazione Regionale alla stregua della ripristinata disciplina contenuta nelle deliberazioni giuntali n. 388 del 2008 e n. 527 del 2010.

In subordine la stessa appellante, per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che le predette censure nn. 1 e 3 formulate in primo grado siano state assorbite dal T.A.R. ovvero da esso non esaminate con specifico riferimento all’incendio predetto, le ripropone anche nel presente grado di giudizio.

2) Eccesso di potere giurisdizionale e violazione degli artt. 100 cod. proc. civ. e 35 cod. proc. amm.

Secondo l’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente sovrapposto la valutazione di ammissibilità della domanda (piano processuale) con la valutazione della fondatezza della pretesa (piano sostanziale) laddove, al fine di respingere le censure, ha collegato il difetto di interesse dei motivi di ricorso riguardanti la natura dolosa dell’incendio dell’autobus CZ 438713 alla mancanza di “alcun elemento concreto” o “fattuale” dal quale desumere la natura dolosa anzidetta.

3) Violazione sotto ulteriore profilo degli artt. 100 cod. proc. civ. e 35 cod. proc. amm.

Sotto altro aspetto, secondo l’appellante, andrebbe pure evidenziato che nella specie l’interesse al ricorso sussisterebbe con riferimento sia all’impugnativa nel suo complesso, sia ai singoli suoi motivi

Sotto il primo aspetto, infatti, l’appellante trarrebbe comunque vantaggio dall’annullamento del predetto, nuovo criterio generale di esame delle domande di finanziamento, nel mentre per quanto attiene all’interesse per i singoli motivi di ricorso, ottenendo l’annullamento dell’atto essa reputa di poter trarre un vantaggio finale e strumentale sia dai motivi attinenti alla reiezione della domanda di finanziamento, sia dai motivi attinenti all’accoglimento delle censure di carattere sostanziale con le quali dimostrerebbe la natura dolosa dell’incendio in questione, anche a mezzo di consulenza tecnica.

4) Erroneità dei presupposti di causa e falsa valutazione degli atti di causa.

L’appellante contrappone al verbale della Stazione dei Carabinieri di Curinga dd. 15 dicembre 2012 e ad una perizia di parte che escluderebbero la natura dolosa dell’incendio una perizia redatta dall’ing. Munizza dalla quale emergerebbe l’esatto contrario.

5) Contraddittorietà e irragionevolezza.

L’appellante contrappone l’affermazione del giudice di primo grado, secondo la quale sarebbe “verosimile” la natura dolosa degli incensi relativi agli autobus BH 996 VS, CZ 542013 e CZ 5329913, alla negazione di tale natura per l’incendio dell’autobus CZ 438713, espressa in via del tutto apodittica nonostante la presenza di elementi del tutto omologhi alle altre fattispecie.

L’appellante ripropone inoltre nel presente grado di giudizio i motivi nn. 5, 6, 7, 9, 10, 11 e 12 già dedotti innanzi al T.A.R e contesta le motivazioni con le quali lo stesso giudice ha respinto i motivi di ricorso nn. 4 e 8 proposti sempre in primo grado.

Da ultimo – e come detto innanzi – l’appellante contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui reca la reiezione della domanda di risarcimento del danno e omette la pronuncia sulla domanda di risarcimento del danno da ritardo.

2.2 . Non si è costituita nel presente grado di giudizio la Regione Calabria.

3. Alla pubblica udienza del 13 maggio 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.

4.2.1. Va da subito evidenziato che il giudice di primo grado ha innanzitutto proceduto alla disamina dei motivi di impugnazione nn. 1, 2, 3, 6 e 7 nel rilievo il loro esame presupponeva la disamina in punto di fatto dei dati e degli elementi emergenti dalla documentazione presente nel fascicolo processuale e, in punto di diritto, la soluzione delle relative questioni.

4.2.2. Per quanto attiene al contenuto dell’impugnata deliberazione giuntale n. 145 dd. 30 marzo 2012, il T.A.R. ha evidenziato che la stessa reca la rimodulazione del Piano pluriennale per la sostituzione degli autobus adibiti a trasporto pubblico locale in esercizio da oltre 15 anni, destinando parte delle risorse finanziarie alla realizzazione di un sistema per la certificazione della percorrenza, il quale è in grado di fornire informazioni in tempo reale in ordine alla posizione di ciascun automezzo mediante una struttura integrata di hardware e di software che consente la rilevazione degli automezzi medesimi mediante Global Positioning System (GPS ) satellitare.

Lo stesso T.A.R. ha quindi denotato che la deliberazione giuntale anzidetta persegue il fine di completare il programma di ammodernamento tecnologico della rete di trasporto pubblico locale già a suo tempo avviato con deliberazione giuntale n. 413 dd. 16 settembre 2011, la quale prevede l’obbligo per le aziende esercenti il servizio pubblico di trasporto su gomma di dotarsi del sistema di certificazione telematica della percorrenza con onere finanziario a carico dell’Amministrazione regionale, tenuta ad erogare appositi contributi ai consorzi regionali in misura non inferiore al 65% del costo standard della dotazione tecnologica occorrente.

Nella motivazione della predetta deliberazione giuntale n.145 del 2012, recante la riprogrammazione delle risorse destinate al settore dell’autotrasporto pubblico locale, si legge – per quanto qui segnatamente interessa – che, con riferimento ad alcune ditte ivi indicate come “potenzialmente beneficiarie del finanziamento” riguardante gli autobus incendiati per fatto doloso, tra le quali è annoverata la stessa Società B, “nonostante le integrazioni” documentali chieste in sede di istruttoria “non è stato possibile accertare la natura dolosa dell’evento mediante sentenze di condanna della magistratura Penale (al più sono state accertate indagini concluse con archiviazione ai sensi dell’art. 415 c.p.p. ) e che pertanto sarebbe stato necessario utilizzare una discrezionalità nella determinazione dei casi ammissibili a finanziamento che per la materia in questione non è di competenza della Pubblica Amministrazione” ;
da qui, pertanto, la decisione “ di revocare le disposizioni della DGR n.338 del 2008 (così come modificata e integrata dalla D.G.R. n. 527 del 2010) che prevedono il finanziamento della sostituzione degli autobus distrutti per fatti dolosi nei limiti di €. 3.200.000,00” .

Va pure rilevato che il surriportato nuovo criterio così introdotto dalla Giunta Regionale oblitera quanto disposto con la predetta deliberazione giuntale n. 338 del 2008, ossia il “finanziamento della sostituzione degli autobus distrutti per fatti dolosi alla data di adozione da parte di questa Giunta del presente atto” (data poi fissata al 6 maggio 1993 per effetto della deliberazione giuntale n. 527 del 2010) “a condizione che trattasi di autobus in servizio prima del 25 giugno 1998 o, se immatricolati successivamente a tale data, siano acquistati dall’azienda richiedente nuovi di fabbrica, nei limiti di €. 3.200.000,00”. senza dunque che i fatti dolosi assunti a presupposto per l’erogazione dei finanziamenti medesimi siano subordinati ad un previo accertamento in sede giudiziale penale circa la natura dolosa dei relativi incendi.

4.2.3. A questo punto, il T.A.R. si è diffuso su tutte e tre le fattispecie in ordine alle quali la Società B aveva chiesto il finanziamento regionale, rilevando che la documentazione da essa presentata era costituita da: 1) verbale della Stazione dei Carabinieri di Amantea dd. 7 dicembre 2000, riguardante l’incendio dell’autobus BH 996 VS);
2) verbale della Stazione dei Carabinieri di Curinga dd. 15 dicembre 2002, riguardante tra l’altro l’incendio dell’autobus CZ 438713;
3) verbale della Stazione dei Carabinieri di Lamezia Terme dd. 17 ottobre 2006 e dd. 18 ottobre 2006, riguardante tra l’altro l’incendio degli autobus CZ 542013 e CZ 539913.

Nella nota prot. n. 586/1-1 dd. 13 dicembre 2000 della Stazione dei Carabinieri di Amantea, concernente l’incendio dell’autobus BH 996 VS, si legge che “In data 7 dicembre 2000 verso le ore 22,15 la Centrale Operativa di Paola informava questo Comando che in Campora San Giovanni via dei Gladioli vi era un pullman in fiamme. Giunti immediatamente sul posto militari di questo Comando constatavano che in via dei Gladioli all’altezza del civico n. 11 un Pullman della ditta Bilotta era in fiamme . Immediatamente dopo giungevano i Vigili del Fuoco di Paola i quali domavano le fiamme dopo l’uso di schiumogeni. Dopo un sommario sopralluogo il capo squadra dei Vigili del Fuoco comunicava che l’incendio era sicuramente di origine dolosa in quanto le fiamme erano sicuramente state alimentate da liquido infiammabile” .

Nella perizia di parte redatta dall’ing. Munizza dd. 11 maggio 2002 si afferma, quindi, che “Il fenomeno di combustione che ha visto coinvolto il mezzo Bilotta marca