N. 03917/2014REG.PROV.COLL.

N. 01708/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1708 del 2014, proposto da:
Feder Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private, Federazione Naz ionale, Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Lazio, Laboratorio Analisi per la Diagnostica Medica Quarto Miglio Srl, Laboratorio Medico Biologico Graf Srl, Griba Srl, Diagnostica Gamma Srl, Analisi Cliniche Diagnosis Srl, Marilab Srl, Diagnostica Vigna Clara Srl, Res Medica Snc di Loriana Petruzzi e C., Poliambulatorio Talenti Srl, Fkt Srl, Ikor Srl, Gamma Srl, Caffaro Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Alessandria Srl, Chea Srl, Analysis 1980 Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Dante Srl, Acedit 2003 Srl, Centro Ricerche Cliniche Ortasa Srl, Salus Snc, Centro Medico Radiologico Biomedica Srl, Mantmed Srl, Irmed Srl, Laboratorio Casella Srl, Centro Diagnostico Buonarroti Srl, Centro Diagnostico Riviera di Tarantino Linda &
C. Snc, Laboratorio Analisi Dr.Ssa Tolloy Srl, Montalto Check-Up Srl, Proda Srl, Centro Diagnostico Clanis di Rossi C. &
C. S, Centro Diagnostico A. Fleming Srl, Presidi Sanitari Srl, Villa del Lido Srl, Biorama 77 Srl, Salus Cmd Srl - Salus Controlli Medico Diagnostici, Laboratorio Ostiense Srl Unipersonale, Laboratorio Analisi Lepetit Srl, Analisi Cliniche Ciocci Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Tiburtino Valerio Srl, Artemedica Tor Vergata Srl, Ormolab S di G. Antonacci e C., Laboratorio Diagnostico M. Malpighi Srl, Biosystem Srl, Cof Srl - Centro Ortopedico Fisioterapico, Tiziano Consultorio Familiare Srl, Studio Polispecialistico Nomentano Srl, Rxca Srl, Artemisia Spa, Diagnostika Valleboona Srl, Analisi Cliniche Luisa - Sam Srl, Analisi Cliniche Prof. Giulio Ciaffi Srl, Usi Spa - Unione Sanitaria Internazionale, Biodiagnostica Srl, Machiavelli Medical House Srl, Analisi Cliniche Pietralata Srl, Casa di Cura Marco Polo Srl, Laboratorio Patologia Clinica Giarnieri Srl, 901 Tuscolana Accertamenti Diagnostici Srl, Labanalisi Monteverde Srl, Cid Laboratori Srl, Ce di Lab Srl, Analisi Cliniche Ippocrate Srl, Centro Analisi Cliniche Certef - Galeno Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Olgiata Dr. L. Pedretti &
C. S, Diagnosi Analisi e Terapie Pasteur Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Annibaliano Srl, Diagnostica Medica p.zza Risorgimento Srl, Laboratorio Analisi Villanova Srl, Corilab Srl, Areteia del Dott. Bonomolo ed Altri Srl, Adi - Accentramento Diagnostico Italiano Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Salubris Ss, Centro Diagnostico Sabatino Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Preneste Srl, Studio Radiologico Guidonia Srl, Medit Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Esculapio Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Balduina Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Bio-Test Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Tiburtino Srl, Rmx Radiologia Medica Snc, Medical Acta Srl Unipersonale, Centro Analisi Cliniche Morena Snc, Carvital Srl, Galileo Galilei Snc di S. Mastellone &
C., Fleming Srl, Cinthianum Labac Srl, Maz Medical Srl, Alliance Medical Diagnostic Srl, Linea Medica Srl, Studio di Radiologia e di Roentgenterapia Lido di Ostia Srl, Analisi Cliniche Prospero Colonna Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Lorenzo Antonini Srl, Biodiagnostica Alessandrina Srl, Praximedica Srl, Difi Srl, Analisi Cliniche Nievo Srl, Flaminio 9 Srl, Bios Spa, Laboratorio A. Pietravalle Srl, Gemini Medical Srl Unipersonale, Laboratorio Analisi Cliniche Collatino Srl, Namur Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Circe Lab Srl, Analisi Cliniche Tre Pini Srl, Laboratorio Analisi - Poliambulatorio San Cesareo Srl, Laboratorio Analisi Praecilia Srl, Villa Chiara Srl, Laboratorio Analisi Cimatti Srl, Hugh O'Heir Srl, Laboratorio Analisi Zaffino Srl, Radiologica Romana Srl, Figebo Srl, Canbias Srl, Istituto Fleming Diagnostica Clinica di Laboratorio Srl, Radiologia Colli Aniene Srl, Bios Marx Srl - Laboratorio Analisi Cliniche, Cardiolab Monteverde Vecchio Srl, Laboratorio Dott. Guido Bugliosi Srl, Ircas Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Dr. Inghirami Srl, Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Lombardia, Casfel Srl, Cam Centro Analisi Monza Spa Unipersonale, Sirio Srl, Cedal Srl, Crp Srl - Centro Radiologico Polispecialistico, Curie Srl Diagnostica Per Immagini e Terapia, Politerapico Srl, Gemini Rx Srl, Toma Spa, Laboratorio Analisi Mediche Alfa Srl, Delta Medica Srl, Centro Polispecialistico Beccaria Srl, Fleming Research Srl, Gestione Laboratori Scientifici Le Betulle Srl, Static Centro Chiroterapeutico di Brescia Srl, Stem Studio Malattie Epato Metaboliche Laboratorio Analisi Cliniche Srl, Galeno Snc di Scordato Rosa, Cdi Centro Diagnostico Italiano Spa, Villa Salute Srl, Intermedica Imaging Rm Srl, Chinesport Srl, Cds Centro Diagnostico Solbiatese Snc di Orsi Roberto &
C., Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Piemonte e Valle D'Aosta, Nuova Lamp Srl, Punto Dega Srl, Laboratorio Analisi S. Maria di Quaglia Dr. Walter, Laboratorio Medico Cesare Battisti S di Testa E. &
C., Istituto Fisicoterapico di Torino Srl, Larc Spa, Cma Srl - Centro Medico Albese, Poliambulatorio Medico Chierese Srl, Studio Medico Fisioterapico Srl, Centro Specialistico Biellese di Fisiochinesiterapia e Riabilitazione Dott. Giusepe Stagno, Chiros Srl, Lamat Srl, Centro Diagnostico Ciglianese di Arditi Marzio &
C. S, Cft Kinetos di M. Bonomo e C. S, Feder-Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Abruzzo, Dott.Ssa Orlandi Adriana, Spaicalista in Odontoiatria, Preci - Lab di Marcucci Antonio e C. Snc, Static di Pescara Centro Medico di Fisiochinesiterapia Srl, Dott. Colarossi Roberto &
C. S, Centro S. Lucia Srl, Centro Fisiochinesiterapico della Dr.Ssa Masci Giovanna &
C. S, Copan S di della Valle Daniela e Meca Adriano &
C., Bleu Srl - Fkt e Diagnostica Per Immagini, Provincia Religiosa Ss. Apostoli Pietro e Paolo, Centro di Diagnostica Radiologica e Terapia Fisica Dr. T. Sciuba Srl, Laboratorio Analisi Cliniche S. Camillo S di Liberatore L. &
C., Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Veneto-Trentino Alto Adige, Analisi Mediche Pavanello Srl, Centro Medico di Fisioterapia Srl, Studio Fisioterapico Riviera Srl, Studio Medico Serena Srl, Gruppo Veneto Diagnostica e Riabilitazione Srl, Laboratorio di Analisi Citotest Srl, Sefamo Srl Centro Analisi, Arcella Analisi Mediche Biolab Srl, Fisiomed Rs 25 Srl, Ceam Snc - Centro Esami Ananlisi Mediche di Dott. V. Guzzo, Chinesi Srl, Centro Medico Srl, Centro Attività Motorie Srl, Centro Medico Polesano Srl Unipersonale, Istituto Sherman Srl, Imed Srl, Radiologia Specialistica Prof. S V S, Centro Diagnostico Castellano Srl, Centro di Radiologia Srl Unipersonale, Fleming Srl - Laboratorio di Analisi Cliniche, Studio di Fisiokinesitrapia Dott. Biancardi G S, Terme di Battagli Asrl, Fisioterapia Medica Studi e Ricerche Srl, Cdv Srl - Centro Diagnostico Veneto, Salus Srl, Radiologia Clinica Srl, Istituto Diagnostico Antoniano Spa, Istituo Soncin S, Arc Srl Analisi e Ricerche Cliniche, Centro Medico Valentini Srl Unipersonale, Poliambulatorio Caorlese Srl, Centro di Fisiokinesiterapia Srl, Selab Srl, Poliambulatorio Arcella di E. Rubaltelli &
C. S, Poliambulatorio Vespucci Srl, Centro Radiologico e Fisioterapico Ss. Trinità di Quaranta M. Giovanna &
C. S, Cmb Centro Medico Biscegliese Srl, Laboratorio Analisi Dott. Carlo Felice Cimadomo Srl, Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Calabria, Laboratorio Analisi Cliniche Perugini, Centro Diagnostico Salus Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Minerva Srl, Anisap - Associazione Nazionale Istituzioni Sanitarie Ambulatoriali Private - Sede Regionale Basilicata tutti in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. F C, con domicilio eletto presso F C in Roma, via Muzio Clementi n.58;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA SEZIONE III QUATER n. 10976/2013,

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2014 il Cons. Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Blasi su delega di Calcioli e dello Stato Saulino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Federazione A.N.I.S.A.P. e le A.N.I.S.A.P. Regionali, associazioni di categoria maggiormente rappresentative delle strutture sanitarie private ed i laboratori di analisi cliniche in epigrafe indicati avevano impugnato davanti al Tar per il Lazio, sede di Roma, il decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, del 18 ottobre 2012, recante “Remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti, assistenza ospedaliera di riabilitazione e lungodegenza post acuzie e di assistenza specialistica ambulatoriale”.

Esponevano che il risalente Decreto del Ministro della Salute 12 settembre 2006, recante “Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie” era stato annullato dal Tar Lazio con sentenze confermate dalla quinta sezione del Consiglio di Stato (sentenza n. 1205 del 2010) per mancanza di un’analitica istruttoria ed analogo annullamento era stato disposto dalla quarta Sezione del Consiglio di Stato (n.1839 del 2001) con riferimento al precedente DM del 1996.

Nelle more della definizione delle nuove tariffe è intervenuto il decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha introdotto disposizioni per la revisione e il controllo della spesa pubblica. In particolare il Titolo III è dedicato alla “Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria” e l’art. 15, co. 15 ha stabilito che: “In deroga alla procedura prevista dall'articolo 8-sexies, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, in materia di remunerazione delle strutture che erogano assistenza ospedaliera ed ambulatoriale a carico del servizio sanitario nazionale, il Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto, entro il 15 settembre 2012, determina le tariffe massime che le regioni e le province autonome possono corrispondere alle strutture accreditate, di cui all'articolo 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni, sulla base dei dati di costo disponibili e, ove ritenuti congrui ed adeguati, dei tariffari regionali, tenuto conto dell'esigenza di recuperare, anche tramite la determinazione tariffaria, margini di inappropriatezza ancora esistenti a livello locale e nazionale”.

Ai sensi del successivo comma 17 gli importi tariffari fissati dalle singole Regioni, nelle parti superiori alle tariffe massime stabilite ai sensi del co.15, vengono posti a carico dei bilanci regionali. Le Regioni sottoposte ai piani di rientro non possono derogare agli importi massimi stabiliti dal decreto ministeriale.

Pertanto con l’impugnato decreto ministeriale del 18 ottobre 2012 sono state adottate, (con il parere negativo della Conferenza Stato-Regioni), le tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti, di riabilitazione e lungodegenza post acuzie e specialistica ambulatoriale secondo gli importi e le prescrizioni contenuti negli allegati 1, 2 e 3, e sono stati determinati nuovi valori soglia dei ricoveri per il settore della riabilitazione e lungodegenza post acuzie, valevoli dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto e cioè dal 28 gennaio 2013 al 31 dicembre 2014.

Parte ricorrente sosteneva che, nell’allegato 3 al decreto impugnato, le tariffe delle prestazioni hanno subito una notevole riduzione e comunque sono tali da non remunerare adeguatamente i costi di produzione di talché i laboratori di analisi accreditati, sono o saranno costretti, a breve, a cessare la propria attività non potendo continuare ad operare in perdita senza coprire i costi di produzione ed ancor meno senza potere lucrare alcun utile.

Su tali rilievi venivano sviluppate, con ampie argomentazioni, censure di violazione ed erronea applicazione, da parte DM del 2012, dell’art.15 co.15 del decreto legge, violazione di norme di rango costituzionale (in specie artt. 41 e 97 Cost.), eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per carenza di istruttoria e di motivazione in quanto non sarebbe stato tratto un campione rappresentativo dei dati di costo dei laboratori di analisi pubblici e privati operanti in tutte le regioni, illegittimità derivata in quanto nel testo del DM sono stati richiamati precedenti Decreti Ministeriali, del 1996 e del 2006, annullati dal giudice amministrativo, contraddittorietà, vizi del procedimento non essendo state sentite le organizzazioni sindacali e professionali, violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione ex art. 120 co.2 Cost., in quanto il DM nulla avrebbe motivato in relazione al parere negativo sullo schema di Decreto espresso dalla Conferenza Stato Regioni, vizi del procedimento per mancato insediamento della Commissione per la formulazione di proposte di cui all’art. 17 bis introdotto con il D.L n.158/2012 convertito nella legge 189/2012.

Il Tar, dopo avere disposto incombenti istruttori a carico dei Ministeri competenti, respingeva tutte le censure limitandosi ad accoglierne una sola diretta ad affermare l’illegittimo assorbimento, nell’aggiornamento tariffario, delle prestazioni di specialistica ambulatoriale di cui all’allegato 3 del decreto, del valore dello sconto di cui all’art. 1 co. 796 della legge 27 dicembre 2006 n.296. Tale sconto, secondo il Tar non avrebbe potuto essere imposto nel 2012 ed il Ministero non era legittimato in via amministrativa, senza una ulteriore copertura normativa, a decurtare le tariffe previste per le prestazioni di specialistica ambulatoriale, del valore corrispondente a detto sconto tanto più che la disposizione in parola aveva superato il vaglio della Corte Costituzionale (ord. 13 marzo 2009 n.70 e sent. 7 luglio 2010 n.243) solo per il suo carattere temporaneo.

Quanto a tutte le altre censure il ragionamento del Tar per arrivare alla loro reiezione è basato soprattutto sul carattere eccezionale e temporaneo dell’art. 15 co.15 del decreto legge n. 95/2012, inspirato a ragioni di contenimento della spesa sanitaria ed alla necessità di stabilire, su tutto il territorio nazionale, tariffe uniformi in tempi ravvicinati;
tale carattere eccezionale e temporaneo, secondo il primo giudice, legittimamente consentiva alla amministrazione il ricorso “ a dati disponibili ” come elemento da utilizzare temporaneamente, sino al 31 dicembre 2014, per una immediata formazione del nuovo tariffario. Il bisogno di colmare un vuoto in materia tariffaria prolungato a seguito degli annullamenti giurisdizionali dei tariffari 1996 e 2006, aveva indotto il legislatore a sacrificare temporaneamente la certezza che tali tariffe fossero effettivamente adeguate a remunerare le prestazioni erogate, superando in via del tutto temporanea ed eccezionale le eventuali carenze della istruttoria effettuata.

Nell’atto di appello parte ricorrente deduce la erroneità della sentenza per avere male interpretato la portata dispositiva del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135 ed per intrinseca contraddittorietà della sentenza.

La normativa posta dal decreto legge, seppure dettata dalla urgenza, secondo parte appellante prevedeva comunque che le tariffe dovessero essere determinate sulla base dei costi disponibili e, ove ritenuti congrui e adeguati, dei tariffari regionali esistenti, provenienti e rappresentativi di tutto il territorio nazionale;
pertanto il legislatore non esonerava l’amministrazione dalla ricostruzione dei costi in relazione ad un campione sufficientemente rappresentativo della intera realtà delle strutture pubbliche e private presenti ed operanti in tutte le regioni d’Italia ed, in sintesi, non esonerava la amministrazione da una approfondimento istruttorio e motivazionale delle tariffe così determinate.

Nel DM impugnato, invece, il Ministero non ha esternato i criteri sulla base dei quali aveva provveduto alla rideterminazione delle tariffe, né indicato la consistenza dei dati emersi dalla istruttoria a giustificazione delle scelte operate, o indicato le linee di studio e di approfondimento attivate dal gruppo di lavoro né indicato le rilevazioni campionarie

Del tutto contraddittoriamente il Tar avrebbe, da un lato, riconosciuto che i dati non erano adeguati e non caratterizzati dalla necessaria certezza e significatività e, nel contempo, illogicamente, affermato che la eccezionalità dell’iter, come prefigurato dal legislatore, giustificava tariffe irrealistiche e sottodimensionate.

Per parte appellante, se è vero che la norma fa riferimento ai dati di costo disponibili, è anche vero che questi possono essere utilizzati solo se ritenuti congrui ed adeguati, impegnando quindi l’amministrazione a formulare un giudizio di congruità ed adeguatezza ex art.