Pubblicato il 21/03/2018

N. 01823/2018REG.PROV.COLL.

N. 09372/2016 REG.RIC.

N. 09373/2016 REG.RIC.

N. 09434/2016 REG.RIC.

N. 09538/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9372 del 2016, proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA - UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA LOMBARDIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

LEONARDO DA VINCI SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Severino D’Amore, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, n. 76;

sul ricorso numero di registro generale 9373 del 2016, proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA - UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA LOMBARDIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

LEONARDO DA VINCI SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Severino D’Amore, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, n. 76;

sul ricorso numero di registro generale 9434 del 2016, proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA - UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA LOMBARDIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

LEONARDO DA VINCI SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Severino D’Amore, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, n. 76;

sul ricorso numero di registro generale 9538 del 2016, proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA - UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA LOMBARDIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

LEONARDO DA VINCI SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Severino D’Amore, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, n. 76;

- quanto al ricorso n. 9372 del 2016:

per la riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia – Milano – Sez. III n. 1642 del 2016;

****

- quanto al ricorso n. 9373 del 2016:

per la riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia – Milano – Sez. III n. 1630 del 2016;

****

- quanto al ricorso n. 9434 del 2016:

per la riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia – MILANO – Sez. III n. 1643 del 2016;

****

- quanto al ricorso n. 9538 del 2016:

per la riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia – MILANO – Sez. III n. 1641 del 2016;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Leonardo da Vinci s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2018 il Cons. D S e uditi per le parti gli avvocati Severino D’Amore e M R dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ Con distinti ricorsi promossi in primo grado, la Leonardo da Vinci s.r.l. impugnava i quattro decreti, datati 29 dicembre 2015, con cui l’Ufficio Scolastico per la Lombardia aveva revocato la parità scolastica precedentemente concessa a tutti gli istituti di insegnamento dalla stessa società gestiti nella Regione Lombardia, e segnatamente: l’istituto paritario di Milano (con sede in via Cagnola n. 17, comprendente il Liceo Scientifico opzione Scienze Applicate “Leonardo da Vinci”, l’Istituto Tecnico Economico indirizzo Amministrazione Finanza e Marketing “Leonardo da Vinci”, l’Istituto Tecnico Tecnologico indirizzo Costruzioni ambiente e territorio “Leonardo da Vinci”);
l’istituto paritario di Magenta (con sede in via Adorna n. 8, comprendente: il Liceo Linguistico “Manzoni”, il Liceo Scientifico opzione Scienze Applicate “Manzoni”);
l’istituto paritario di Pavia (con sede in via Franchi Maggi n. 15, comprendente: l’Istituto Tecnico Economico indirizzo Amministrazione Finanza e Marketing “E. Fermi”, l’Istituto Tecnico Tecnologico indirizzo Trasporti e Logistica “F. Baracca”, il Liceo Artistico “R. Sanzio”, il Liceo Linguistico “Children’s School”, il Liceo Scientifico opzione scienze applicate “E. Fermi”);
l’istituto paritario di Como (con sede in via Canova n. 11, comprendente: il Liceo Scientifico opzione Scienze Applicate “Michelangelo”, il Liceo Artistico “Michelangelo”, l’Istituto Professionale per i Servizi Socio Sanitari “Michelangelo”, l’Istituto Tecnico Economico indirizzo Amministrazione Finanza e Marketing “Dante Alighieri”).

1.1.‒ L’istante censurava gli atti impugnati in relazione ai seguenti vizi:

- eccesso di potere per incoerenza dell’azione amministrativa, poiché l’Ufficio aveva prima indicato cinque prescrizioni di adeguamento, ai sensi dell’art. 5 comma 4 del decreto-ministeriale n. 83 del 2008 e poi, ricevuta dall’esponente tempestiva documentata dichiarazione di avvenuto adeguamento, aveva comunque revocato la parità, definendo le dichiarazioni non sufficienti a dimostrare il pieno adeguamento agli ordinamenti vigenti richiesto dall’ufficio ed indicando motivi ulteriori e diversi dalle precedenti prescrizioni;

- violazione della legge n. 62 del 2000, del decreto-ministeriale n. 267 del 2007 e del decreto-ministeriale n. 83 del 2008, dal momento che le irregolarità contestate non costituivano motivo di revoca della parità;

- violazione della circolare ministeriale prot. n. 2135 del 30 marzo 2011 e dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, in quanto i quattro avvisi di visita ispettiva erano stati inviati ad ispezioni già in corso, impedendo al gestore di fornire la presenza di personale direttivo in grado di spiegare le peculiarità dell’organizzazione scolastica, consegnare documenti ed esibire registri;

- violazione della legge 15 marzo 1999, n. 59, e del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275, da cui si desumeva la liceità di una organizzazione (come quella dell’esponente) che, nel pieno rispetto degli ordinamenti e della struttura formalmente previsti, aveva articolato un’offerta formativa di orientamento scolastico e professionale che consenta agli allievi di transitare in una classe parallela comportante diversa specializzazione;

- eccesso di potere per preconcetta ostilità dell’amministrazione, desumibile dalla serie di azioni attuate dalla stessa;

- eccesso di potere per erroneità dei motivi fondanti il provvedimento impugnato, perché, con richiesta di adeguamento ai sensi dell’art. 5, comma 4, del decreto-ministeriale n. 83 del 2008, l’Ufficio Scolastico aveva impartito solo cinque prescrizioni, mentre nel provvedimento di revoca della parità aveva poi ripreso altri rilievi tratti dai verbali ispettivi;

- eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, poiché mentre in Lombardia l’Ufficio Scolastico aveva revocato la parità a tutte le scuole dell’esponente, in Piemonte lo stesso tipo di scuola veniva gestito dallo stesso esponente senza alcun rilievo da parte delle locali autorità.

2.‒ Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con sentenze n. 1630, 1641, 1642, 1643, del 2016, con argomentazioni coincidenti, ha annullato tutti i provvedimenti impugnati.

3.‒ Il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, ha quindi proposto appello avverso ciascuna della predette sentenze del T.a.r., chiedendo, in riforma delle stesse, il rigetto dei ricorsi proposti in primo grado.

Secondo l’appellante, il sistema delle “idonee misure” per il passaggio degli studenti tra classi di pari livello dei diversi corsi di studio non troverebbe alcun fondamento nella vigente normativa. A causa della mancata emanazione delle necessarie norme attuative, l’art. 1 comma 7 del decreto-legislativo n. 226 del 2005 dovrebbe intendersi tacitamente abrogato, cosicché i passaggi in orizzontale fra classi di diversi corsi dovrebbero effettuarsi tramite veri e propri esami di integrazione, da organizzarsi alla stregua degli esami di promozione e di idoneità.

Ai casi di revoca della parità indicati nel decreto-ministeriale n. 83 del 2008, dovrebbe aggiungersi anche il venir meno dei «pre-requisiti».

Conclude che sarebbero state riscontrate anche altre irregolarità tali da giustificare la revoca (quali: la carenza di alunni, l’avvio tardivo dell’anno scolastico, il numero di giornate scolastiche inferiore al minimo).

4.‒ Si è costituita in giudizio la società Leonardo da Vinci s.r.l., insistendo per il rigetto degli appelli.

5.‒ La Sezione, con quattro identiche ordinanze del 23 gennaio 2017 ‒ « Ritenuto: che i motivi di appello non sembrano prima facie idonei ad inficiare l’impianto motivazione della sentenza di primo grado, sia in ordine all’adeguamento dell’istituto scolastico alle prescrizioni impartite dall’USR per la Lombardia, sia in ordine alle “misure idonee” ai passaggi orizzontali tra classi di pari livello di diversi indirizzi e tipi di studio;
che, anche nel bilanciamento dei contrapposti interessi, appare prevalente l’esigenza di garantire, nelle more della definizione del giudizio di merito, la continuità e la serenità dell’attività didattica;
che, data la natura della controversia, sia comunque opportuna la sollecita definizione del giudizio nel merito entro il primo trimestre del 2018 » ‒ ha disposto la sospensione dell’esecuzione delle sentenze impugnate.

6.‒ All’udienza pubblica del 16 gennaio 2018, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.‒ Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

2.‒ Il capo di sentenza relativo alle cosiddette «misure idonee» ‒ consistenti in attività integrative, di sostegno, di affiancamento, di indirizzo tenute dai docenti nei percorsi di orientamento per il passaggio orizzontale degli studenti alla classe corrispondente di altro istituto/indirizzo scolastico ‒ appare immune dai vizi denunciati.

2.1.‒ La tesi dell’Amministrazione scolastica ‒ secondo cui la possibilità di cambiare scelta tra i percorsi di studio, previa adozione di apposite iniziative didattiche sarebbe priva di copertura legale ‒ è apertamente contraddetta dalla disciplina di settore, e segnatamente dall’art. 1, comma 7, del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 (Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, a norma dell'articolo 2 della legge 28 marzo 2003, n. 53), il quale, proprio in relazione al secondo ciclo di studi, prevede che: « Le istituzioni del sistema educativo di istruzione e formazione assicurano ed assistono, anche associandosi tra loro, la possibilità di cambiare scelta tra i percorsi liceali e, all’interno di questi, tra gli indirizzi, ove previsti, nonché di passare dai percorsi liceali a quelli dell’istruzione e formazione professionale e viceversa. A tali fini le predette istituzioni adottano apposite iniziative didattiche, per consentire l’acquisizione di una preparazione adeguata alla nuova scelta ».

La menzionata disposizione ‒ la cui operatività non appare subordinata alla previa adozione di una fonte secondaria ‒ non è stata abrogata, né espressamente né implicitamente, dalla normativa sopravvenuta.

Né a conclusioni diverse potrebbe giungersi argomentando ‒ come invece pretenderebbe di fare l’Amministrazione, ma con capovolgimento dell’ordine costituzionale delle fonti ‒ sulla base di un’ordinanza ministeriale, preesistente al decreto legislativo del 2005, che all’articolo 24 prevedeva (con esclusivo riguardo all’anno scolastico 2000-2001) l’obbligo di effettuare esami integrativi per l’ammissione a classi corrispondenti di scuola di diverso ordine, tipo o indirizzo (cfr. l’ordinanza ministeriale n. 90 del 2001).

Del resto, già l’art. 4, comma 6, del Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell'art. 21 della l. 15 marzo 1997, n. 59) contemplava il passaggio orizzontale tra i diversi tipi e indirizzi di studio quale profilo inerente all’autonomia funzionale della scuola, così recitando: « I criteri per il riconoscimento dei crediti e per il recupero dei debiti scolastici riferiti ai percorsi dei singoli alunni sono individuati dalle istituzioni scolastiche avuto riguardo agli obiettivi specifici di apprendimento di cui all’articolo 8 e tenuto conto della necessità di facilitare i passaggi tra diversi tipi e indirizzi di studio, di favorire l’integrazione tra sistemi formativi, di agevolare le uscite e i rientri tra scuola, formazione professionale e mondo del lavoro […]».

2.2.‒ L’assunto da cui muove l’Amministrazione, che vorrebbe identificare i passaggi orizzontali fra diversi tipi ed indirizzi di studio con gli esami di promozione e di idoneità (che riguardano il passaggio da una classe inferiore a una superiore), si scontra altresì con l’abrogazione ‒ disposta dall’art. 31, comma 2, del citato decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 ‒ dell’art. 192 del decreto-legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), nella parte in cui prevedeva che: « Gli esami integrativi per gli alunni promossi ed i candidati dichiarati idonei ad una classe, i quali vogliano ottenere il passaggio ad una classe corrispondente di istituto o scuola di diverso tipo o di un diverso indirizzo o sezione, sono disciplinati, anche per quanto riguarda le prove da sostenere, dai regolamenti e dall’ordinanza che, per gli scrutini ed esami, sono da emanarsi ai sensi dell'articolo 205, comma 1. Analogamente si provvede per gli esami integrativi dei candidati privatisti che siano in possesso di diploma di maturità, di abilitazione o di qualifica ».

3.‒ Secondo il Ministero appellante, i provvedimenti di revoca della parità scolastica troverebbero giustificazione anche in altre irregolarità di funzionamento emerse nelle visite ispettive.

3.1.‒ Sennonché, come correttamente rimarcato dal giudice di prime cure, le questioni oggetto della richiesta di adeguamento (formulata dal Ministero con la nota 17172 del 25 novembre 2015), seppur formalmente evidenziati nella premessa di ciascun provvedimenti di revoca, non risultano specificatamente riproposti nella parte dispositiva dell’atto quali profili a suo sostegno ‒ con l’unica eccezione del ricorso alle «idonee misure» ‒ non potendo a tal fine essere ritenuta utile, in difetto di ulteriori più precise indicazioni, la generica affermazione secondo cui «[…] la scuola non ha provveduto a rimuovere le irregolarità denunciate, manifestando con l’atto contro deduttivo la pervicace e reiterata volontà di rimanere nella situazione di illegittimità denunciata […]».

3.2.‒ In ogni caso, anche nel presente giudizio, l’amministrazione non ha specificamente contestato, ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a. la circostanza dell’adempimento alla diffida (con nota 260/2015 del 22 dicembre 2015) e quanto replicato dall’esponente in ordine al rispetto nelle proprie scuole del calendario scolastico regionale. Le deduzioni relative alla gestione scrutini, esami e iscrizioni da altre scuole sono prive della esatta individuazione dei condotte contestate e delle norme violate.

4.‒ Per le ragioni che precedono, gli appelli risultano infondati.

4.1.‒ Le spese giudiziali del secondo grado devono porsi a carico della parte soccombente, secondo la regola della soccombenza.