Pubblicato il 14/02/2024

N. 01477/2024REG.PROV.COLL.

N. 00794/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 794 del 2022, proposto dalla società Tecnocompositi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati S F e M T, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

contro

il Comune di Scafati, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arcangelo D’Avino e A O, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 2263 del 28 ottobre 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla Tecnocompositi s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, n. 8089 del 31 agosto 2023.

2. Il giudizio ha ad oggetto la restituzione delle somme di danaro, versate, a titolo di anticipo, per l’assegnazione dell’area P.i.p., dalla società Tecnocompositi all’Agenzia per lo sviluppo del sistema territoriale della Valle del Sarno (in appresso, Agenzia), ex Agro Invest s.p.a., cui è poi subentrato il Comune di Scafati, a seguito dell’esercizio della facoltà di recesso dalla convenzione e la conseguente decadenza dell’assegnazione da parte dell’impresa.

3. Si riassumono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Con la delibera del consiglio comunale n. 69 del 21 dicembre 2001, il Comune di Scafati ha delegato la società Agro Invest s.p.a. (società mista di trasformazione urbana – S.T.U.), all’attuazione del primo stralcio del Piano insediamento produttivo (P.I.P.) del Comune di Scafati già approvato con la delibera del consiglio comunale n. 76 del 24 giugno 1998.

3.2. In data 22 giugno 2007, il Comune di Scafati ha approvato la graduatoria definitiva delle imprese richiedenti l’assegnazione di aree del suddetto piano, nella quale è risultata quale assegnataria di un lotto anche la società Tecnocompositi s.p.a..

3.3. Il 03 giugno 2008, la società Tecnocompositi ha stipulato con Agro Invest la convenzione con la quale sono stati regolati i rapporti con le imprese assegnatarie delle aree ricadenti nel P.i.p. e ha ottenuto l’assegnazione di un lotto edificabile di mq. 5000,00 a fronte di un corrispettivo presunto di 393.400,00 euro, di cui versava a titolo di anticipo l’importo di 171.624,00 euro.

3.4. Con la nota del 30 giugno 2010, la società assegnataria, a causa dell’aumento dei costi di assegnazione del lotto, ha comunicato la sua rinuncia all’assegnazione, il recesso dalla convenzione e ha domandato la restituzione dell’acconto.

3.5. Con la nota prot. 1685 del 01 marzo 2011, la società Agro Invest ha preso atto della rinuncia e ha comunicato alla Tecnocompositi la decadenza dal diritto all’assegnazione del lotto di terreno, allegando alla suddetta nota l’assegno circolare di € 34.324,80 emesso in data 01 marzo 2011 dalla Banca della Campania, sede di Nocera Superiore, a titolo di acconto sulla restituzione delle somme versate.

3.6. In data 31 dicembre 2015 la società di trasformazione urbana ha cessato il rapporto con il Comune di Scafati.

3.7. Nel settembre 2017 la Tecnocompositi chiedeva al Comune di voler stipulare una nuova convenzione, ad un prezzo di assegnazione inferiore rispetto a quello precedentemente concordato, domandando un riscontro della sua proposta entro il 30 dicembre 2017 e la stipula di una nuova convenzione entro e non oltre il 30 marzo 2018, con avviso che decorsi inutilmente i suddetti termini avrebbe adito il Giudice competente al fine di ottenere il pagamento delle somme spettanti.

3.8. Nel giugno 2018, il Comune di Scafati ha avviato le procedure finalizzate alla formazione di un nuovo Piano di insediamenti produttivi.

4. In data 22 giugno 2018, la Tecnocompositi ha richiesto al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, l’emissione di un decreto ingiuntivo, ex art. 118 c.p.a., nei confronti dell’ente locale per ottenere la restituzione della somma di €. 108.695,20 oltre interessi e rivalutazione monetaria.

4.1. Il 18 settembre 2018, il T.a.r. ha emesso il decreto ingiuntivo n. 866, pubblicato in data 20 settembre 2018, con il quale è stato ingiunto al Comune di Scafati di pagare in favore della Tecnocompositi la somma di €. 108.695,20 oltre interessi e spese legali.

4.2. Con il ricorso notificato il 26 ottobre 2018, il Comune ha proposto opposizione a decreto ingiuntivo con istanza di chiamata in causa della società Agro Invest s.p.a..

4.3. Il 14 dicembre 2018, la società Tecnocompositi si è costituita in giudizio, domandando la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo, che però non veniva concessa.

5. Con la sentenza n. 2263 del 2021, il T.a.r. ha:

a) respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Comune;

b) respinto l’istanza di autorizzazione alla chiamata in causa dell’Agenzia, formulata dalla società opposta, non essendo ravvisabile, nella specie, la necessità di un simile adempimento;

c) ha accolto la censura del Comune di inesigibilità del credito da parte della società assegnataria del lotto;

d) ha conseguentemente accolto l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 866 del 20 settembre 2018 e ha revocato il provvedimento monitorio, compensando le spese del giudizio.

6. La società Tecnocompositi ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando due motivi di appello.

6.1. Con la memoria del 23 marzo 2022, il Comune ha riproposto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune, l’eccezione di inesigibilità delle somme ai fini dell’emanazione del decreto ingiuntivo.

6.2. Con la memoria del 11 dicembre 2023, il Comune ha articolato le sue difese.

6.3. Il 11 dicembre 2023, la società Tecnocompositi ha depositato la sua memoria difensiva nella quale ha ribadito, sinteticamente, gli argomenti allegati con l’appello.

6.4. Il 21 dicembre 2023, le parti hanno depositato le memorie di replica.

7. All’udienza dell’11 gennaio 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In limine litis , in applicazione del criterio della ragione più liquida, il Collegio ritiene che non sia necessario procedere alla disamina delle eccezioni pregiudiziali, formulate dal Comune appellato, bensì che si possano esaminare direttamente i motivi di impugnazione, essendone palese la loro infondatezza (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3.).

9. Con il primo motivo, articolato in due censure, la società ha, con la prima censura (estesa da pagina 5 a 6), dedotto che la determina di Agro Invest prot. n. 1608 del 25 marzo 2011 non produrrebbe alcun effetto giuridico rilevante per il Comune, in quanto il rapporto tra l’ente locale e la società di trasformazione urbana si era concluso a partire dal 31 dicembre 2015.

Non avrebbero, perciò, alcun rilievo le precedenti pronunce del T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, citate dalla sentenza impugnata, in quanto rese in giudizi instaurati quando la società svolgeva ancora la funzione di delegata all’attuazione del P.i.p. del Comune di Scafati.

Con la seconda censura (da pagina 7 a 8), la società censura la sentenza, nella parte in cui richiama i precedenti del medesimo T.a.r., che avrebbero statuito la necessità di impugnare la delibera n. 1608 del 25 febbraio 2011, in quanto “ la precitata nota [ scilicet , la nota della Agro Invest prot. n. 1685, inoltrata alla Tecnocompositi il 1° marzo 2011] non fa alcun rinvio o accenno, neppure per relationem, al contenuto della determina 1608 nella parte in cui quest’ultima differisce la restituzione del saldo all’esito di un nuovo bando per l’assegnazione dei lotti ”.

Si deduce che la suddetta nota avrebbe rivestito nelle controversie decise nei precedenti del T.a.r. un ruolo che nel caso in esame non avrebbe.

9.1. Il primo motivo di appello, le cui due censure possono essere esaminate congiuntamente, è infondato.

9.2. Relativamente alla reiezione dell’appello, il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la precedente sentenza della Sezione n. 8089 del 31 agosto 2023, in quanto concernente una questione identica coinvolgente il Comune di Scafati e l’assegnazione di un lotto di terreno nell’ambito del Piano di Insediamenti Produttivi relativo al sito di via S. Antonio Abate, a cui poi l’assegnataria ha rinunciato.

9.2.1. Nel predetto precedente, la Sezione evidenzia che con la delibera del consiglio comunale di Scafati n. 21 del 4 luglio 2008 è stato modificato il comma 4 dell’art. 5 del Regolamento n. 57/2004, mediante l’inserimento di un nuovo capoverso, identificato con la lettera “g3”, con il quale è stata introdotta la previsione dell’obbligo, in capo all’impresa assegnataria, di conferimento di una somma a titolo di caparra confirmatoria, di importo pari alla somma in precedenza prevista a titolo di fideiussione. Con la medesima delibera, si è stabilito, inoltre, che “ ...Il Comune provvederà alla restituzione di quanto versato a titolo di caparra confirmatoria al momento in cui subentrerà il nuovo assegnatario e senza corresponsione di interessi sulle somme in questione ”.

9.2.2. In data 17 giugno 2009, è stato stipulato tra le parti un “ Atto integrativo alla disciplina dei rapporti con le imprese assegnatarie delle aree ricadenti nel P.I.P. del Comune di Scafati in via S. Antonio Abate per attività industriali ”, nel quale si è dato atto della suddetta delibera e della “ lettera g3) ” quale disciplina della facoltà di recesso e della restituzione delle somme versate.

9.2.3. Correlativamente, in ragione di quanto appena evidenziato, risulta irrilevante la circostanza dedotta dall’appellante che la nota n. 1685 del 1° marzo 2011 richiamasse la determina n. 1608 del 25 febbraio 2011 di Agro Invest soltanto “… nella parte in cui l’AD della predetta società ha disposto il pagamento di un primo acconto delle somme anticipate ) in favore d ella Tecnocompositi ”. La disciplina del recesso viene infatti dettata e contenuta nell’ambito del regolamento per la concessione di aree comprese nel P.I.P. modificato dalla deliberazione del consiglio comunale n. 21 del 4 luglio 2008, richiamata nell’atto integrativo alla convezione stipulato tra l’impresa appellante e la società pubblica e, perciò, applicabile all’odierna appellante.

9.3. Come rilevato nel precedente di Sezione n. 8089/2023, “ Se è vero, infatti, che né la convenzione originaria né l’atto integrativo contengono un espresso riferimento alla clausola che condiziona la restituzione integrale delle somme anticipate dalle imprese rinunciatarie e/o decadute all’assegnazione del rispettivo lotto ad altra impresa, è anche vero che l’art. 11 della convenzione espressamente rinvia, per tutto quanto da essa non previsto, al Regolamento n.57/2004 con una formula omnicomprensiva che sottende un rinvio mobile o alla fonte, da cui discende il conseguente adeguamento automatico a tutte le modifiche apportate alla fonte richiamata, e quindi, per quanto di rilievo, alle modifiche introdotte con la delibera comunale n. 21/2008.

La delibera comunale n. 21/2008 (Regolamento n.57/2004) soddisfa, inoltre, il requisito della forma scritta postulato dalla convenzione di che trattasi.

Né può sostenersi che la clausola di cui l’appellante si duole integri il c.d. contenuto minimo della convenzione, venendo in rilievo una condizione che disciplina le modalità esecutive di restituzione delle somme anticipate e non certo gli effetti essenziali prefigurati dalle parti con la convenzione stessa .”.

9.3.1. Inoltre, “… nell’atto integrativo della convenzione si dà espressamente atto della circostanza per cui la delibera n. 21/2008 è stata notificata alle imprese assegnatarie dei lotti.

Risulta pertanto documentalmente smentito l’assunto secondo cui l’appellante non avrebbe avuto una completa conoscenza delle modifiche apportate al Regolamento per la cessione delle aree del P.I.P (e quindi, per il suo tramite, alla convenzione) dalla citata delibera del Consiglio Comunale di Scafatin.57/2004.

Da ciò discende che, in ogni caso, anche a prescindere della legittimità sotto il profilo civilistico della predetta relatio formale, l’appellante aveva l’onere di impugnare la predetta delibera, che ha modificato il Regolamento per la cessione delle aree del P.I.P in senso a lui sfavorevole. ”.

9.4. Neppure risulta fondata la deduzione secondo cui le modalità del recesso non sarebbero opponibili da parte del Comune.

9.4.1. In disparte quanto finora evidenziato e, cioè, che le modalità di restituzione delle somme versate dall’impresa a seguito dell’esercizio del recesso sono disciplinate dal regolamento comunale applicabile direttamente anche all’impresa assegnataria in ragione della sua natura normativa, risulta corretta l’affermazione del T.a.r. circa la riconducibilità alla sfera giuridica del Comune delle pattuizioni della convenzione (e del successivo atto integrativo) stipulate tra l’impresa e la S.T.U., che agiva in nome e per conto del Comune (cfr. le premesse della convenzione del 3 giugno 2008, a pagina 3, dove si evidenzia che “ La stipula della presente convenzione preliminare, effettuata in nome e per conto del Comune di Scafati …”).

10. Con il secondo motivo, con la prima censura (estesa da pagina 8 a pagina 10), la società impugna la sentenza appellata “ nella parte in cui ha ritenuto, nel caso di specie, non esercitabile la facoltà di recesso per Tecnocompositi ”.

A tale proposito, l’appellante evidenzia che l’atto integrativo alla convenzione stipulato tra la Società e AgroInvest il 17 giugno 2009, prot. n. 3741 aveva recepito la facoltà di recesso unilaterale in capo alla società, che poteva, dunque, essere esercitabile da quest’ultima ove si fossero verificati i presupposti, come effettivamente avvenuto.

Si deduce che sarebbe errata l’affermazione della sentenza di primo grado e relativa all’esegesi della clausola della convezione, secondo cui “ la clausola che consente alla p.a. di non restituire prima del subentro di un nuovo assegnatario si concilia con l’interesse pubblico della p.a., la quale altrimenti sarebbe esposta a ingenti e repentine richieste restitutorie che potrebbero essere nell’immediato insostenibili per i vincoli di bilancio ”, in quanto ci si potrebbe trovare “ nell’assurda e inammissibile situazione ” che l’odierna appellante dovrebbe attendere ulteriori e imprecisati anni per poter ottenere la restituzione delle somme che il Comune ha già incamerato nel 2008.

Con la seconda censura (estesa da pagina 10 a 13), si deduce l’erroneità della sentenza per non aver accertato l’impossibile verificazione della condizione sospensiva ai sensi dell’art. 1354 c.c. e non aver applicato la fictio dell’avveramento prevista dall’art. 88" data-article-version-id="303cb8f5-7409-5ae9-92ef-57c7a47561e9::LRE134547F6EE7E27DAD88::1942-04-04" href="/norms/codes/itatextxiy5esgw507cfi/articles/itaartfonl7p4idc1iwl?version=303cb8f5-7409-5ae9-92ef-57c7a47561e9::LRE134547F6EE7E27DAD88::1942-04-04">1359 c.c..

In particolare, si evidenzia che la scadenza del P.i.p. e la necessità di una nuova pianificazione attuativa con finalità di sviluppo industriale determinavano l’impossibilità assoluta e oggettiva dell’avveramento della condizione (l’assegnazione del lotto ad una nuova impresa subentrante) con conseguente esigibilità delle somme.

Si rimarca che “ la mancata assegnazione del lotto ad altra azienda era da imputarsi, in via esclusiva, al Comune stesso che dal 2011 al giugno 2018 non aveva mai dato seguito in alcun modo ad una reale attuazione del PIP ”, venendosi così a configurare la fattispecie dell’art.1359 c.c. secondo cui “ la condizione si considera avverata anche quando sia mancata per causa imputabile alla parte che aveva interesse contrario all’avveramento di essa ”.

10.1. Le due censure formulate con il secondo motivo di appello, da esaminarsi congiuntamente, sono infondate.

10.2. Preliminarmente, il Collegio evidenzia che il T.a.r. non ha affermato che la facoltà di recesso non sarebbe esercitabile dall’impresa appellante, bensì, più limitatamente, che la facoltà di domandare la restituzione delle somme da parte dell’impresa (o, simmetricamente, la facoltà di procrastinare la loro restituzione da parte del Comune) potrà avvenire se non “ alla condizione della riassegnazione del lotto trasferitole in favore di altra impresa .”.

A ciò si riferisce la locuzione adoperata dal T.a.r. al §. 9.2. (“ Tale facoltà ”) e non all’esercizio del recesso, come reso manifesto dalla circostanza che nel periodo immediatamente precedente la sentenza ha preso in considerazione proprio l’aspetto della restituzione degli acconti versati, con la seguente affermazione: “ Il Comune provvederà alla restituzione di quanto versato titolo di caparra confirmatoria al momento in cui subentrerà il nuovo assegnatario e senza corresponsione di interessi sulle somme in questione ».”.

10.3. Vanno invece dichiarate infondate le censure con cui l’appellante impugna la clausola ritenendola contraria all’interesse pubblico e con le quali si invoca l’applicazione degli articoli 1354 e 1359 c.c..

10.4. Anche queste censure sono state già esaminate e decise dalla sentenza di questo Consiglio n. 8089 del 31 agosto 2023 che il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme.

10.4.1. Va evidenziato che, anche nel presente giudizio, così come nel richiamato precedente, non è possibile sostenere che, in pendenza della condizione sospensiva, la parte pubblica abbia violato le regole di buona fede, rendendo impossibile il verificarsi della condizione stessa, ad esempio ostacolando il subentro di nuovo assegnatario, con conseguente applicazione della regola sulla finzione di avveramento della condizione prevista dall’art. 1359 del c.c., in quanto siffatta prospettazione non trova adeguato supporto in punto di allegazioni difensive e alcuna corrispondenza nelle risultanze istruttorie acquisite agli atti.

10.4.2. Nel precedente, si è poi condivisibilmente affermato che “ la clausola con cui si è stabilito che la restituzione integrale delle somme anticipate dalle imprese rinunciatarie e/o decadute è subordinata alla condizione dell’assegnazione del rispettivo lotto ad altra impresa è di per sé legittima ed è stata regolarmente apposta alla convenzione di che trattasi .”.

10.4.3. Anche con riferimento al presente giudizio, inoltre, il Collegio evidenzia che “ al fine di rispettare il principio di buona fede nella fase esecutiva del rapporto, il Comune ha l’obbligo di procedere alla individuazione di una nuova impresa entro un termine ragionevole, al fine di salvaguardare l’utilità della controparte, senza che ciò possa comportare, in ragione della natura del dovere che viene in rilievo, un apprezzabile sacrificio per il Comune stesso .”.

11. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello va respinto.

12. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.