Pubblicato il 27/08/2024

N. 07253/2024REG.PROV.COLL.

N. 02271/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2271 del 2021, proposto da
Comune di Guamaggiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni della Trexenta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M M e C V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Autonoma Sardegna, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), 7 settembre 2020, n. 482, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Unione dei Comuni della Trexenta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2024 il Cons. Giorgio Manca e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, il Comune di Guamaggiore chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Sardegna, 7 settembre 2020, n. 482, che ha respinto il ricorso proposto dal medesimo Comune per l’annullamento della deliberazione n. 8 del 2019 dell’Unione dei Comuni della Trexenta, relativa all’approvazione del rendiconto per l’anno 2018, con la quale – in sede di riaccertamento dei residui attivi – l’Unione ha accertato un credito nei confronti del Comune di Guamaggiore pari a euro 106.562,41, per l’esercizio associato del servizio di raccolta e trasporto rifiuti in forza della convenzione stipulata nel novembre 2004, tra l’Unione e i Comuni di Senorbì, Gesico e Guamaggiore.

2. La sentenza ha ritenuto infondate tutte le censure dedotte dal Comune di Guamaggiore, affermando la correttezza del riaccertamento del credito (residuo attivo, perché si tratterebbe di credito di competenza degli esercizi 2012, 2013 e 2016) nei confronti del Comune di Guamaggiore e respingendo la pretesa del ricorrente di compensare il credito con i contributi regionali erogati all’Unione dei comuni quale forma di agevolazione per l’esercizio associato dei servizi;
e ciò perché la norma regionale (l’art. 12 della legge della Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12, applicabile ratione temporis ) non destinava espressamente il finanziamento alla copertura dei costi del servizio rifiuti ma era rivolto a sostenere e a favorire indistintamente le forme di esercizio associato. Peraltro, l’Unione dei Comuni della Trexenta non aveva mai adottato una deliberazione che destinasse i finanziamenti regionali al servizio in questione.

3. Il Comune di Guamaggiore, rimasto soccombente, ha proposto appello reiterando i motivi del ricorso di primo grado, in chiave critica della sentenza di cui chiede la riforma.

4. Resiste in giudizio l’Unione dei Comuni della Trexenta, replicando ai motivi di gravame e concludendo per la sua reiezione.

5. All’udienza del 14 marzo 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo (pp. 7 ss. dell’atto di appello), il Comune deduce l’ingiustizia della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che i finanziamenti istituiti dall'art. 12, comma 5, della legge della Regione Sardegna n. 12 del 2005 non potessero essere utilizzati ai fini dell'abbattimento del costo del servizio di igiene urbana ricadente sui singoli Comuni.

Secondo l’appellante, la norma regionale (ai cui sensi «le risorse trasferite ai sensi del presente articolo sono destinate alla copertura dei costi delle funzioni svolte in forma associata, al loro ampliamento ed al miglioramento dei servizi» ) consentiva l’impiego delle risorse trasferite all’Unione dei comuni per coprire i costi di tutte le funzioni svolte dai Comuni in forma associata, compreso, quindi, il servizio di igiene urbana. Né sarebbe fondato il rilievo del giudice di prime cure, secondo cui i contributi regionali, essendo destinati ad incentivare l'esercizio in forma associata delle funzioni «non finanziano lo svolgimento del servizio in quanto tale» . Nel caso di specie, infatti, il contributo regionale non era utilizzato per finanziare il costo del servizio di igiene urbana «in quanto tale» ma trovava giustificazione proprio nella circostanza che il servizio veniva svolto in forma associata dai comuni facenti parte dell'Unione.

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. Dal tenore letterale della norma regionale invocata dal Comune appellante emerge come la finalità dei contributi regionali destinati alle unioni dei comuni va individuata nella «copertura dei costi delle funzioni svolte in forma associata, al loro ampliamento ed al miglioramento dei servizi», non – come correttamente evidenziato dall’amministrazione appellata e dal primo giudice – al finanziamento del costo dei singoli servizi svolti in forma associata. La finalità è quella di incentivare le forme di associazione tra comuni riducendo (mediante i contributi regionali) le spese che ciascun comune avrebbe sopportato per la gestione dei servizi: ossia, a titolo di esempio, le spese del personale destinato alla gestione amministrativa o contabile dei servizi svolti in forma associata, o le spese per le altre risorse impiegate dalla struttura amministrativa (attrezzature, arredi, mezzi). Il costo dei singoli servizi, invece, rimane disciplinato dalle discipline di settore, come recepite nella convenzione stipulata tra i singoli enti e con l’unione. Per cui appare del tutto corretta la conclusione cui è giunto il primo giudice, vale a dire che i contributi regionali di cui trattasi «non finanziano lo svolgimento del servizio in quanto tale» .

6.3. È appena il caso di sottolineare che la diversa prassi che, secondo l’appellante, sarebbe stata seguita in anni precedenti l’adozione della deliberazione impugnata (si fa riferimento, in specie, alle delibere assembleari n. 4 del 29 marzo 2018 e n. 9 del 25 maggio 2018 che - in sede di contabilizzazione dei finanziamenti di cui alla citata legge regionale – avrebbero disposto lo scorporo dei costi sostenuti dall'Unione per la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti urbani), non sarebbe comunque in grado di incidere sull’interpretazione della disposizione di legge regionale in esame, né di giustificare le deliberazioni assunte sulla base di tale errata ricostruzione normativa. Nel caso di specie, la norma delinea un ambito di attività amministrativa vincolata, non discrezionale, rispetto alla quale il dato della prassi non rileva nemmeno quale ipotesi di eccesso di potere per violazione dei principi fondamentali dell’azione amministrativa.

6.4. Ne deriva che è infondato anche il terzo motivo di appello (pp. 13 ss. dell’atto di appello), con i quale si reitera il terzo motivo del ricorso di primo grado (avente per oggetto «Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza» , in quanto solo il servizio di gestione dei rifiuti sarebbe stato interessato dal riaccertamento dei residui, con una ingiustificata e illegittima penalizzazione per il Comune appellante, idonea di per sé a viziare irrimediabilmente i provvedimenti impugnati).

7. Con il secondo motivo (pp. 10 ss. dell’atto di appello), l’appellante ripropone – in critica alla sentenza – il secondo motivo del ricorso di primo grado, con il quale aveva dedotto l’illegittimità della deliberazione impugnata per la violazione della disciplina legislativa sull’esercizio dei poteri di autotutela amministrativa, sull’assunto che detta deliberazione avrebbe modificato i criteri e le modalità di utilizzo dei finanziamenti ricevuti a valere sul fondo istituito dalla citata legge regionale della Sardegna (fissati nelle precedenti deliberazioni di approvazione del rendiconto dell’Unione dei comuni della Trexenta n. 4/2018 e n. 9/2018), surrettiziamente annullando gli atti precedenti, nei quali in cui non figurava alcuna pretesa nei confronti del comune di Guamaggiore.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Secondo le norme contabili applicabili agli enti locali, il riaccertamento dei residui è un’operazione preliminare all’approvazione del rendiconto annuale, necessaria al fine di verificare la attuale sussistenza delle spese (impegnate ma non liquidate e pagate, cosiddetti residui passivi) e delle entrate (accertate ma non riscosse, cosiddetti residui attivi) degli esercizi contabili precedenti. L’attività di riaccertamento implica, in altri termini, la verifica dell’attualità dei relativi titoli della spesa o dell’entrata da inserire in bilancio;
e può ordinariamente determinare l’eliminazione o la conferma dei residui attivi e passivi (art. 228, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000: «Prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi l'ente locale provvede all'operazione di riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto od in parte dei residui e della corretta imputazione in bilancio […] » ).

7.3. Il riaccertamento, pertanto, costituisce una mera operazione contabile che non ha natura di attività provvedimentale, non essendo il frutto dell’esercizio di un potere amministrativo ma solo – come detto – di una attività interna che confluisce nel rendiconto di gestione (e in specie nel conto del bilancio: cfr. artt. 227 e 228 del d.lgs. n. 267 del 2000). I relativi atti non sono idonei a produrre effetti giuridici esterni;
i soggetti che si ritengono lesi dalle pretese dell’ente locale potranno comunque, anche in sede esecutiva, esercitare tutte le forme di tutela giurisdizionale ammissibili in base alla situazione giuridica soggettiva vantata.

7.4. Ne deriva come conseguenza che la suddetta attività non rientra nell’ambito di applicazione della disciplina legislativa dell’autotutela amministrativa su provvedimenti.

8. In conclusione, l’appello va respinto.

9. La disciplina delle spese giudiziali del grado di appello segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.