N. 03560/2015REG.PROV.COLL.

N. 09439/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9439 del 2014, proposto da:
Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania, Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e Provincia, in persona del Ministro pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

contro

P M, rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e L C, con domicilio eletto presso Guido Rinaldi in Roma, Via Casperia, 30;

nei confronti di

Confraternita del S.S. Sacramento e Purgatorio e Pio Monte, in persona del legale rappresentante pro tempore ;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA – Napoli, Sezione VII, n. 1771/2014, resa tra le parti, concernente decreto di dichiarazione di interesse storico artistico di fabbricato sito in Sant'Antimo (Napoli), Via Salvatore Russo, 33;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di P M;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2015 il Cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Venturini e Balducci per delega di D'Angiolillo e di Clarizia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - Con la sentenza appellata - n. 1771 del 26 marzo 2014 – il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, ha accolto il ricorso proposto dalla signora P M avverso il decreto 11 settembre 2013 con cui il Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania ha dichiarato, ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d. lgs. 22 gennaio 2014, n. 42 ( Codice dei beni culturali e del paesaggio ), l’interesse storico-artistico del fabbricato sito in Sant’Antimo (Napoli), acquistato dalla ricorrente nel corso del procedimento di verifica della sussistenza di tale interesse.

2. Le Amministrazioni appellanti, nel ricostruire la vicenda, espongono che, in data 30 gennaio 2009, la Confraternita del S.S. Sacramento e Purgatorio e Pio Monte – in qualità di proprietaria dell’immobile in questione – richiedeva l’attivazione del procedimento per la verifica dell’interesse culturale ai fini dell’eventuale applicazione della disciplina di tutela prevista dal Codice medesimo.

Nelle more dell’istruttoria - aggiungono le appellanti – la Confraternita, non avendo avuto riscontro all’atto con cui aveva diffidato l’Amministrazione a concludere il procedimento, alienava l’immobile alla signora P con atto di compravendita in data 18 aprile 2011.

Con il decreto 11 settembre 2013 – impugnato in primo grado dall’acquirente - veniva dichiarato l’interesse storico-artistico, ai sensi dell’articolo 10 del Codice, del bene e la conseguente nullità dell’atto di alienazione.

3. - La sentenza impugnata ha ritenuto fondati tutti i motivi dedotti con il ricorso. In particolare ha considerato “ sproporzionato ” il tempo di conclusione del procedimento (30 gennaio 2009/11 settembre 2013);
ha affermato il difetto di motivazione sul rilievo del contenuto meramente descrittivo della relazione tecnica, la quale non avrebbe evidenziato il pregio storico-artistico-architettonico dell’edificio;
ha ritenuto illegittimo il procedimento sia per mancata comunicazione del suo avvio nei confronti del soggetto nel frattempo divenuto proprietario, sia per difetto della necessaria “diligenza istruttoria” in quanto, tenuto conto dei tempi lunghi dell’ iter procedimentale e delle gravose conseguenze del regime vincolistico, sarebbe stato doveroso accertare se vi fossero stati mutamenti quanto alla titolarità del bene.

4. - Con l’atto di appello l’Amministrazione lamenta l’erroneità della sentenza perché non avrebbe considerato che nel corso del procedimento di verifica dell’interesse storico-artistico la Confraternita era tenuta al rispetto del vincolo interinalmente operante, secondo quanto previsto dall’articolo 12 del Codice;
contesta inoltre che – come invece afferma la sentenza impugnata – il provvedimento dichiarativo dell’interesse storico-artistico sia carente di motivazione o viziato sotto il profilo della “ irrazionalità ”;
con riguardo alla partecipazione procedimentale, esclude che l’Amministrazione avesse l’onere di coinvolgere nel procedimento la signora P in quanto il contratto di compravendita era inefficace perché stipulato quando l’immobile – contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza – non era “ in libera disponibilità ”;
di conseguenza, aggiunge da ultimo, sarebbe errata l’affermazione secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto farsi carico di accertare la titolarità del bene nel momento in cui è iniziata l’istruttoria.

5. - L’appellata signora P, costituitasi in giudizio, ha depositato la documentazione prodotta in primo grado, e in particolare la consulenza tecnica di parte, insistendo per il rigetto dell’appello.

All’udienza del 19 maggio 2015 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – L’appello merita accoglimento.

E’ fondata la censura centrale con cui l’Amministrazione appellante sostiene l’erroneità della tesi interpretativa seguita dalla sentenza impugnata in ordine agli effetti della scadenza del termine di conclusione del procedimento di verifica dell’interesse storico-artistico dell’articolo 10 del Codice dei beni culturali e del paesaggio .

Tale procedimento – secondo l’articolo 12 ( Verifica dell’interesse culturale ), commi 1 e 10 – “ si conclude entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta ” formulata dai soggetti cui appartengono le cose che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.

Nella specie è incontestato che l’avvio del procedimento risalga al 10 febbraio 2009, giorno in cui l’Amministrazione statale ha ricevuto la domanda presentata dalla Confraternita per la verifica dell’interesse storico-artistico dell’immobile. Così come è incontestato che il provvedimento conclusivo sia stato emanato solo l’11 settembre 2013, ben oltre il termine di centoventi giorni fissato per la sua conclusione.

2. – Secondo la sentenza impugnata sarebbe dirimente – per dimostrare l’illegittimità della tardiva dichiarazione dell’interesse storico-artistico – il rilievo che il procedimento si è dipanato “ per un tempo sproporzionato (contrariamente alla prescrizione di cui all’art. 12 e 14 DLgs. 42/2004 ed ai generali criteri di temporalizzazione della azione amministrativa ex L. 241/1990) - indice questo già significativo di una scorretta istruttoria ”. Sarebbe inoltre decisiva, agli stessi fini, la circostanza “ che tale decreto è stato adottato e poi trascritto senza tenere in alcun debito conto che l’immobile (durante quel lungo lasso di tempo) era stato ceduto alla attuale ricorrente in data 18 aprile 2011 ”. Di conseguenza, conclude sul punto la sentenza, “ si appalesa insuperabile la critica della difesa di quest’ultima ove stigmatizza che tutta la predetta istruttoria si è svolta insciente domino, anche considerando che la Confraternita aveva sollecitato l’amministrazione per conoscere l’esito della procedura sicché deve giudicarsi, per incidens , conforme a buona fede la alienazione del cespite inter partes senza che vi fossero dubbi in ordine alla sua libera disponibilità ”.

2.a – La sentenza impugnata muove dall’assunto che lo scadere del ricordato termine stabilito dall’articolo 12 senza che l’Amministrazione abbia concluso il procedimento per la verifica dell’interesse storico-artistico comporti il venir meno del particolare regime stabilito dal comma 1 del medesimo articolo. A tenore di questa disposizione le cose appartenenti a enti pubblici o a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico – e che quindi sono beni culturali ai sensi dell’articolo 10, comma 1, del Codice (come modificato dall’ art. 2, comma 1, lett. c ), n. 1, d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156 e quindi come sostituito dall’art. 4, comma 16, lett. b ), del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito con modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) – “ sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2 ”.

2.b - Tra le previsioni della richiamata Parte del Codice (Parte Seconda, “ Beni Culturali ”) – e che dunque, ove abbiano una tale appartenenza, si applicano fino al completamento della procedura di verifica dell’interesse storico-artistico - vi sono quelle contenute nel Titolo I (“ Tutela ”) che al Capo IV (“ Circolazione in ambito nazionale ”) contemplano una disciplina particolarmente rigorosa con riguardo alla “ Alienazione e altri modi di trasmissione ” (Sezione I): l’articolo 54 (“ Beni inalienabili ”), comma 2, lett. a ) stabilisce infatti – con riguardo, tra l’altro, alle cose immobili appartenenti ai soggetti indicati all’articolo 10, comma 1, la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni – che esse “ sono inalienabili […] fino alla conclusione del procedimento di verifica previsto dall' articolo 12 ” (comma 2).

2.c - E’ subito da rilevare che la legge non ha previsto che la condizione, seppur provvisoria e precauzionale, di bene culturale di tali cose immobili - comportante tra l’altro questa inalienabilità - venga meno decorso il termine di centoventi giorni stabilito dall’art. 12, comma 10, per la conclusione del procedimento di verifica dell’interesse culturale.

2.d - E’ poi da osservare che l’assunto da cui muove la sentenza configura un silenzio produttivo di effetti risolutivi della condizione di bene culturale, vale a dire una forma di silenzio significativo su un’istanza di verifica negativa.

Un tale assunto non tiene però conto dell’evoluzione normativa sul punto.

Il silenzio significativo era stato introdotto a questo riguardo dall’art. 27 (“ Verifica dell'interesse culturale del patrimonio immobiliare pubblico ”), comma 10, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 ( Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici ), come convertito dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, a tenore del quale “ La mancata comunicazione nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito negativo della verifica ”.

La previsione - recepita mediante rinvio dall’originario art. 12, comma 10, del Codice - fu poi tacitamente abrogata dall’integrazione e correzione di cui al richiamato d.lgs. n. 156 del 2006 (art. 2, comma 1, lett. c ), n. 1).

Del resto, con riguardo a quella previsione di silenzio significativo (dai più ritenuta operante solo in sede di prima applicazione), parte della dottrina aveva espresso dubbi di costituzionalità in relazione all’art. 9 della Costituzione che, per il patrimonio culturale, pone un’eccezione di preclusione a certi istituti della semplificazione (cfr., riguardo al silenzio-assenso, Corte cost. 10 marzo 1988, n. 302 e 17 dicembre 1997, n. 404): eccezione confermata da ripetute preclusioni dettate dalla legge n. 241 del 1990 come quella dell’art. 20 (“ Silenzio assenso ”), che al comma 4 dispone “ Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico , […]”).

Deve quindi ritenersi che, nel sistema della verifica prevista dall’art. 12, non sia oggi configurabile alcun silenzio significativo idoneo a far cessare quella condizione della cosa.

In questo senso orienta, come accennato, il principio fondamentale – stabilito dall’articolo 9 della Costituzione - per cui la cura dell’interesse culturale giustifica la sua primazia rispetto agli altri interessi, pubblici o privati, compreso quello alla semplificazione e alla speditezza del procedimento amministrativo.

Sicché, con riguardo al caso in esame, deve escludersi che il pur lungo tempo (2009-2013) – davvero non commendevole – possa aver avuto l’effetto di far cessare il regime presuntivo di bene culturale.

Questa conclusione è in linea con l’intera configurazione della verifica dell’art. 12 del Codice che prevede - in luogo del precedente sistema degli “elenchi” - una presunzione legale relativa di culturalità e una sottoposizione al regime integrale di bene culturale fino a che il procedimento di verifica non si sia espressamente concluso con un provvedimento amministrativo negativo di quell’interesse, con gli effetti di condizione risolutiva di quel regime;
ovvero con un provvedimento positivo che conferma e consolida il regime medesimo, spiegando gli effetti di un’ordinaria dichiarazione di bene culturale (art. 12, comma 7).

D’altra parte, se si considera che il provvedimento negativo ha gli effetti sostanziali di fuoriuscita giuridica del bene dal patrimonio culturale nazionale e di sottrazione al relativo regime, è ragionevole ritenere che le conseguenze giuridiche negative di un’eccessiva durata del procedimento non debbano prevalere, grazie a una fictio iuris , sull’esigenza superiore e immanente della tutela fino a che di questa non si sia dimostrata la mancanza di giustificazione. Non v’è dubbio infatti che - nelle more del completamento del procedimento – quella fuoruscita potrebbe essere di pregiudizio all’integrità effettiva del bene e rendere inutile il ritorno della tutela se, successivamente, ne venisse riconosciuta la buona ragione.

2.e - Ma non basta. Un confronto sistematico con le disposizioni del Codice sugli altri procedimenti di tutela evidenzia, a contrariis, che se la disposizione avesse voluto fissare una durata massima di tale regime - legata al termine previsto dai regolamenti per la conclusione del procedimento ovvero anche ad un termine ragionevole di durata – l’avrebbe espressamente previsto.

Sul punto è sufficiente il confronto con quanto stabilito dal Codice con riguardo al procedimento dichiarativo dell’interesse storico-artistico, vale a dire costitutivo della condizione di bene culturale.

L’articolo 14 – che detta la disciplina di quel diverso procedimento – stabilisce che la comunicazione di avvio del procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale comporta già l'applicazione, in via cautelare,“ delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo ” e dunque, tra le altre, anche delle disposizioni in ordine all’inalienabilità del bene (contenute, come già detto, nella Sezione I del Capo IV, del Titolo II).

Con riguardo alla durata di tale regime cautelare il medesimo articolo 14 non prevede che tali effetti perdurino fino alla conclusione del procedimento, ma stabilisce che essi “ cessano alla scadenza del termine del procedimento di dichiarazione, che il Ministero stabilisce ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo ” (comma 5).

Il confronto tra le due discipline – dettata l’una per il procedimento di verifica dell’interesse storico-artistico (art. 12) e l’altra per il procedimento dichiarativo dell’interesse culturale (art. 14) – induce a ritenere che la diversa durata del regime cautelare sia frutto di una distinzione voluta dal Codice quanto ad effetti della durata del procedimento.

Una tale scelta, d’altra parte, non appare illogica se si considera la diversa natura degli interessi in gioco (trattandosi di beni di proprietà privata solo in caso di procedimento dichiarativo dell’interesse culturale) che si riflette diversamente in sede di bilanciamento tra l’interesse alla conservazione del bene nelle more della conclusione del procedimento e il contrapposto interesse ad una certezza in ordine alla durata del regime di salvaguardia.

2.f - Va aggiunto, da ultimo, che nessun giuridico effetto assume la circostanza che la Confraternita – la quale aveva dapprima sollecitato l’apertura del procedimento di verifica dell’interesse storico-artistico dell’immobile di sua proprietà – abbia poi diffidato l’Amministrazione a concludere il procedimento (con atto in data 1° settembre 2009), evidenziando come il termine entro cui provvedere fosse già scaduto alla data del 10 giugno 2009.

A fronte della chiarezza del dato normativo, la Confraternita avrebbe potuto reagire avverso il silenzio – mantenuto dall’Amministrazione anche dopo la notifica della diffida - avvalendosi degli strumenti offerti dalla disciplina generale del procedimento amministrativo (es. articolo 2 della legge n. 241 del 1990), ovvero con ricorso al giudice amministrativo avverso il silenzio a termini dell’articolo 117 Cod. proc. amm..

2.g – L’assunto della sentenza non può quindi essere condiviso.

Il provvedimento impugnato (tenuto conto che il superamento del termine legale per la sua adozione “ non comporta consumazione del potere, in tal modo non determinando alcun effetto viziante sulla determinazione comunque adottata in ritardo ”: Cons. Stato, 30 giugno 2011, n. 3894) ha dunque legittimamente consolidato gli effetti provvisori di sottoposizione presuntiva, ai sensi dell’art. 12, al regime di bene culturale.

Per l’effetto risulta nullo l’atto di compravendita in quanto stipulato in presenza di una condizione di inalienabilità del bene perdurante non solo dopo l’avvio del procedimento di verifica dell’interesse storico-artistico, ma fino all’atto che conclude il procedimento nel senso dell’irrilevanza culturale della cosa: atto che qui mai è sopravvenuto, in quanto la rilevanza culturale è stata confermata, seppure a conclusione di un procedimento la cui durata resta effettivamente fuor di misura..

Sono di conseguenza fondate le censure con cui il Ministero appellante sostiene che, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza, l’Amministrazione non avesse un onere di attivarsi – prima dell’adozione del provvedimento conclusivo – per accertare se nel frattempo il bene fosse stato ceduto al fine di consentire all’eventuale acquirente di prendere parte al procedimento. Un tale assunto - a parte l’assenza di una disposizione in tal senso - finisce per invertire l’ordine dei valori e non considera che proprio la mancata verifica negativa era di irrimediabile ostacolo all’alienabilità.

3. – E’ fondata anche la censura con cui l’Amministrazione lamenta l’erroneità della motivazione della sentenza nella parte in cui ritiene il decreto impugnato “ privo di alcun riscontro percepibile del valore e della qualità dell’architettura espressa dal manufatto ”.

3.a - In particolare, con riferimento alla relazione tecnica richiamata dal provvedimento, la sentenza rileva che, “ dopo una descrizione di carattere storico geografico dei luoghi comunali, l’analisi specifica del fabbricato non evidenzia alcun peculiare pregio architettonico, storico o di altro tipo ”, sicché il giudizio - “ del tutto slegato dal precedente inquadramento cronologico-territoriale ” – non dà adeguato conto della meritevolezza storico-architettonica del bene;
a tal fine non può ritenersi sufficiente – afferma la sentenza - il solo riferimento all’‘ assetto ancora percepibile ’ , in quanto“ all’evidenza - non ogni costruzione, solo per la sua datazione storica, merita di essere conservata ”.

3.b – Sul punto è il caso di sottolineare che a fronte di procedimenti volti alla verifica dell’interesse storico-artistico di un bene che appartiene ad un ente pubblico o a persona giuridica privata senza fine di lucro, e che dunque è presunto bene culturale in ragione di tale appartenenza, la motivazione del provvedimento di tutela non deve dar conto della presenza di un interesse particolarmente importante , che deve invece caratterizzare la cosa oggetto di dichiarazione di bene culturale quando appartenga a privati (cfr. art. 10, comma 3, del Codice). Sicché, nel caso in esame, la (pretesa) mancata individuazione di elementi caratterizzanti una siffatta particolare importanza è irrilevante ai fini della verifica. In altri termini, perché la verifica dell’art. 12 si concluda nel senso della conferma della qualità di bene culturale di una cosa, è sufficiente che questa sia dimostrata possedere un interesse culturale semplice (“ senza aggettivazioni ”, come dice la relazione di accompagnamento al Codice), non già quell’interesse qualificato. Il che nella specie è avvenuto – seppure sinteticamente – mediante le valutazioni espresse per relationem dal provvedimento, laddove si fa riferimento agli elementi di cui subito si dirà.

3.c - E’ da rilevare inoltre che lo stato di degrado del bene non è incompatibile con una valutazione di interesse storico-artistico-architettonico. La giurisprudenza ha più volte affermato che un manufatto in condizione di degrado ben può costituire oggetto di tutela storico-artistica, sia per i valori che ancora presenta, sia per evitarne l’ulteriore degrado (Cons. Stato, VI, 3 aprile 2003, n. 1718;
3 settembre 2001 n. 4591;
28 dicembre 2000 n. 7034;
30 novembre 1995 n. 1362;
cfr., più recentemente, Cons. Stato, VI, 8 aprile 2015, n. 1779, per cui “ lo stato di parziale distruzione o di cattiva manutenzione o conservazione di un bene non osta alla dichiarazione di interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante ai sensi dell’art. 10 d.lgs., n. 42 del 2004, restando rimesso all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione preposta all’imposizione e gestione del vincolo la valutazione dell’idoneità delle rimanenze ad esprimere il valore che si intende tutelare;
potere tecnico-discrezionale, nella specie correttamente e attendibilmente esercitato ”).

3.d - Da ultimo, ed è ciò che più rileva, quanto al profilo della congruità e della adeguatezza della motivazione del decreto dichiarativo dell’interesse storico-artistico, è da sottolineare che la relazione richiamata dal provvedimento basa l’apprezzamento sulla caratterizzazione storica e storico-architettonica più che su quella strettamente storico-artistica dell’edificio.

In effetti la relazione della Soprintendenza dedica ampio approfondimento agli aspetti della “ Collocazione storico-cronologica e collocazione storico territoriale del bene ”;
illustra i caratteri che consentono una “ comprensione filologica delle vicende e delle trasformazioni subite dal bene stesso dal momento della sua origine ad oggi ”;
fornisce una “ definizione dell’attuale consistenza materiale, in termini di materiali e tecniche costruttive, ma anche il relativo stato di conservazione ”;
richiama gli studi e la letteratura storico-artistica e architettonica riferibili al bene “ per contesto storico-culturale ”.

Ma, come si legge nella “ valutazione complessiva finale ” della relazione della Soprintendenza, le ragioni del vincolo vengono così sintetizzate: “ l’analisi dell’edificio con la lettura dell’originaria configurazione, l’assetto almeno ottocentesco ancora percepibile dell’architettura, tipica dei centri rurali, e la sua valenza storica/architettonica/urbanistica determinano l’interesse culturale ai sensi dell’art. 10, comma 1, del D. Lgs. n. 42/2004 e ss.m. e i. ”.

La meritevolezza del bene viene dunque individuata, sotto il profilo architettonico, nel suo valore di significativa testimonianza di un’epoca almeno ottocentesca e, sotto il profilo storico, nella leggibilità dell’originaria configurazione dell’edificio, ampiamente documentata dalla ricca bibliografica storica della cittadina.

Proprio la salvaguardia di tale leggibilità – osserva il Collegio – giustifica la finalità di tutela che, a norma dell’art. 1, comma 2, del Codice, concorre “ a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio ”.

3.e - La motivazione che sorregge la dichiarazione dell’interesse storico-artistico - tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità tecnica che connota il potere esercitato - non appare dunque né inadeguata, né incongrua, né inattendibile.

4. – L’appello va quindi accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso originario.

In ragione dell’oggetto della lite, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti anche per questo secondo grado.