Pubblicato il 08/06/2021

N. 04374/2021REG.PROV.COLL.

N. 08235/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8235 del 2018, proposto da
F R, rappresentato e difeso dall'Avvocato P L, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato E C, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso la sede dell’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Comune di Ladispoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato M P, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso il suo studio in Ladispoli, piazza Giovanni Falcone, 1;

per la riforma

della sentenza n. 6618 del 13 giugno 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I, resa tra le parti, con la quale era respinto il ricorso proposto per l’annullamento:

del provvedimento della Giunta Regionale del Lazio n. 313 dell’8 maggio 2009 pubblicato sul B.U.R.L. n. 24 del 27 giugno 2009, Supplemento Ordinario n. 107, parte I, limitatamente alla parte in cui, istituendo, nel Comune di Ladispoli la nona sede farmaceutica, modifica il perimetro di competenza della già preesistente ottava sede farmaceutica;

nonché, del provvedimento della Giunta Regionale del Lazio n. 388 del 9 settembre 2011 pubblicato sul B.U.R.L. n. 36 del 28 settembre 2001, di Revisione della Pianta Organica delle farmacie dei comuni della Provincia di Roma – anno 2010 - in quanto confermativo dell’istituzione della nona sede farmaceutica del Comune di Ladispoli e della contestuale modifica del perimetro di competenza della già preesistente ottava sede farmaceutica;

nonché, della nota della Regione Lazio – Direzione Regionale Salute ed Integrazione Socio Sanitaria del 25 febbraio 2015, prot. n. 104281/GR/11/02, con la quale gli era assegnata l’ottava sede farmaceutica della Pianta Organica delle farmacie del Comune di Ladispoli quale vincitore del concorso per sedi farmaceutiche della Regione Lazio – Anno 2007;

nonché, da ultimo, della nota della Regione Lazio – Direzione Regionale Salute ed Integrazione Socio Sanitaria del 16 aprile 2015, prot. n. 208129/GR/11/02, con la quale si dava conoscenza all’originario ricorrente della modifica del perimetro dell’ottava sede farmaceutica della Pianta Organica delle farmacie del Comune di Ladispoli,

nonché di ogni altro atto comunque connesso, preordinato o conseguenziale a quelli impugnati;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Comune di Ladispoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza con modalità da remoto del giorno 20 maggio 2021 il Cons. Solveig C e uditi per le parti gli avvocati P L, M P, C E;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I - Con il ricorso in appello indicato in epigrafe, l’istante – premesso di aver partecipato al concorso per titoli ed esami bandito dalla Regione Lazio, con provvedimento pubblicato il 21 gennaio 2008 per l’assegnazione di 13 sedi farmaceutiche collocate nei comuni della Provincia di Roma e di essere risultato idoneo – si duole della nota dirigenziale sopra specificata del 25 febbraio 2015 (e degli atti presupposti), con cui si comunicava che lo stesso era risultato vincitore della sede farmaceutica del Comune di Ladispoli n. 8, e contestualmente del territorio di riferimento come determinato dalla rideterminazione della perimetrazione delle sedi ottava e nona.

Lamenta l’appellante che alla sede attribuita era assegnata una porzione di territorio isolata, a seguito della istituzione della predetta nona sede e ciò successivamente alla pubblicazione del bando.

Con la sentenza di primo grado appellata, il giudice di prime cure rilevava che l’istituzione della nona sede farmaceutica avveniva in ragione dei parametri di densità abitativa della popolazione nell’ambito del Comune di Ladispoli in linea con le previsioni normative di cui all’art. 1, l. n. 475 del 1968, ratione temporis applicabile;
nonché evidenziava che la modifica delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche e la successiva revisione della pianta organica delle farmacie costituiscono espressione di un potere ampiamente discrezionale anche in relazione alle nuove perimetrazioni di ambito riferibili a ciascuna sede.

Avverso siffatta pronunzia, l’interessato deduce il seguente articolato motivo di appello: errata motivazione – difetto di motivazione in merito a violazione ed errata applicazione art. 2, l. 2 aprile 1968 n. 475, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria;
difetto di motivazione in merito a manifesta illogicità e contraddittorietà rispetto ai presupposti dichiarati del provvedimento, equivocità e perplessità nelle scelte, ed in ogni caso sviamento di potere, poiché – a suo dire – il primo giudice avrebbe svolto affermazioni di carattere generale senza valutare nello specifico la fattispecie venutasi a verificare;
in particolare, non avrebbe valutato che il Comune era portatore di un interesse economico in quanto titolare di farmacia;
sarebbe, altresì, illegittima l’avvenuta sostituzione della sede sotto il profilo della mancata comunicazione ai soggetti interessati dalla detta modifica.

Si è costituita la Regione Lazio, che ha evidenziato che l’istituzione della nona sede farmaceutica era avvenuta poco dopo l’indizione del bando ed in conseguenza dell’avvenuto incremento della popolazione residente con contestuale rideterminazione delle circoscrizioni e che le nuove delimitazioni dei perimetri della sede farmaceutica nn. 8 e 9 sono stati pubblicati nel supplemento ordinario n. 107 del bollettino ufficiale n. 24 del 27 giugno 2009;
precisando, ancora, che la delimitazione delle porzioni di territorio spetta al Comune.

Il comune di Ladispoli si è costituito insistendo per l’inammissibilità del gravame.

Con ordinanza n. 5450 del 2018 era respinta l’istanza cautelare.

A seguito di ulteriori memorie, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 3 ottobre 2019.

Con altra ordinanza istruttoria n. 7748/2019, all’udienza del 3 ottobre 2019, la Sezione ha ritenuto necessario, ai fini del decidere, acquisire una dettagliata relazione da parte dell’Amministrazione comunale in ordine ai criteri con i quali sono state determinate le diverse circoscrizioni territoriali e alle ragioni dell’assegnazione delle stesse alle sedi ottava e nona, nonché in ordine alla valutazione eventualmente effettuata dell’affidamento dei soggetti che avevano partecipato al bando per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche, corredata dalla relativa eventuale documentazione. Successivamente la causa è stata rinviata per garantire l’integrità del contraddittorio a seguito dell’emergenza epidemiologica.

Con ulteriori memorie le parti ribadiscono le proprie difese. In particolare il Comune evidenzia la tardività del ricorso proposto avverso delibere regolarmente pubblicate. Quanto alla posizione della amministrazione comunale precisa di essersi limitata a proporre alla Regione Lazio, titolare del relativo potere decisorio, di rideterminare la pianta organica delle farmacie presenti nel proprio territorio, nulla sapendo di un concorso già bandito dalla medesima Regione;
quest'ultima, avendo per l'appunto già bandito il concorso per l'assegnazione dell'ottava sede farmaceutica, con i perimetri già definiti in precedenza, avrebbe dovuto tener conto della ridetta circostanza e, semmai, respingere la proposta comunale.

Quanto all’adempimento istruttorio, il Comune, premesso che la delimitazione dei perimetri delle sedi farmaceutiche si concretizzerebbe in una mera ‘proposta’ da parte del Comune, la cui approvazione è demandata alla Regione – che nel caso di specie interveniva nel mese di maggio dell'anno 2008 e senza che il Comune avesse conoscenza dell'indizione del bando di concorso regionale, risalente al gennaio 2008 – ribadisce che le motivazioni della scelta operata dall'Amministrazione locale sono proprio quelle riportate nella deliberazione di Giunta Comunale n.134 del 29 maggio 2008 (all. 5 del fascicolo comunale di primo grado), provvedimento mai impugnato né revocato. Precisa, dunque, che con la predetta deliberazione, il Sindaco del Comune di Ladispoli propose alla Giunta comunale di approvare la ridelimitazione delle circoscrizioni territoriali farmaceutiche, con contestuale istituzione di una nuova sede, da trasmettere all'approvazione della Regione Lazio, attesa la necessità di soddisfare appieno la domanda degli utenti, soprattutto in considerazione dell'incremento della popolazione durante il periodo estivo;
peraltro, la circolare prot. 16882 del 13 febbraio 2008 del Dipartimento Sociale – Direzione Programmazione Sanitaria della Regione Lazio, con riferimento al dato statistico ufficiale della popolazione residente al 31 dicembre 2007, richiamava le vigenti disposizioni legislative sulla necessità di istituire nuove sedi farmaceutiche (una ogni 4.000 abitanti) nei Comuni con popolazione superiore ai 12.500 abitanti.

Produce, pertanto, i seguenti documenti:

- deliberazione Giunta comunale n. 134 del 29 maggio 2008;

- certificato prot. 6850 del 4 marzo 2008 del Comune di Ladispoli sulla popolazione residente al 31 dicembre 2007;

- parere positivo prot. n. 1810 del 3 giugno 2008 della ASL RM/F;

- elenco perimetri territoriali delle nove sedi farmaceutiche;

- tavola “toponomastica” delle sedi farmaceutiche.

Gli stessi criteri di delimitazione delle circoscrizioni risulterebbero, dunque, indicati nella predetta delibera.

Contesta anche che l’appellante non fosse a conoscenza della delimitazione delle sedi.

Con ulteriore memoria la Regione, nel ribadire l’inammissibilità del gravame poiché il termine di impugnazione del provvedimento regionale, recante la revisione della Pianta Organica delle Farmacie, quale atto amministrativo a contenuto generale e programmatorio, decorrerebbe dalla data di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione e che, comunque, il ricorrente era perfettamente a conoscenza dei perimetri delle sedi farmaceutiche in questione ben prima del 16 aprile 2015, nel merito precisa la necessità di garantire sul territorio l’adeguata distribuzione delle farmacie sul territorio. A riguardo richiama la sentenza n. 4231 dell’ 11 luglio 2018 della Sezione.

Con memoria e replica l’appellante, al contrario, afferma che, a differenza di quanto affermato dalle amministrazioni intimate, la revisione dei perimetri delle sedi in parola, deliberata il 24 aprile 2012, non era stata evidenziata nella nota inviata agli assegnatari di sede farmaceutica vincitori del concorso regionale in esame, sì da trarli in errore.

Ancora, evidenzia l’inadempimento da parte dell’Amministrazione all’ordine istruttorio, precisando che l’unica modifica nel provvedimento di revisione della pianta organica sarebbe quella relativa alle sedi farmaceutiche 8 e 9 che sarebbero state ‘scambiate’ tra loro – asseritamente - senza alcuna motivazione e senza che ciò fosse stato dovuto, come affermato nella sentenza impugnata, a ‘fluttuazioni’ della popolazione.

Pertanto, nel caso di necessaria istituzione della nona sede farmaceutica, l’appellante ribadisce la mancanza di motivazione della scelta di cambio dei perimetri, quando il Comune avrebbe potuto istituire la nona sede ed esercitare il diritto di prelazione.

Ancora, essendo i perimetri indicati nel bando originario del 20 dicembre 2007 n. D4781 e non essendo possibile al farmacista interpellato di rinunciare in attesa di una sede migliore in forza della normativa (l. n. 389/99), evidenzia i profili di danno derivanti dalla cambiamento del perimetro della sede.

Per l’udienza del 20 maggio 2020 l’appellante ed il comune appellato chiedono il passaggio in decisione.

DIRITTO

I – Osserva il Collegio che l’appello è infondato.

II – E’ contraddetta dall’amministrazione la comunicazione – al tempo – della ridefinizione della perimetrazione delle sedi farmaceutiche.

Ora se è vero che i provvedimenti hanno portata generale e che il termine per l’impugnazione decorre dalla pubblicazione, nella specie che occupa, l’istante lamenta che - essendo, ai sensi dell’art. 8 del bando, prevista l’immodificabilità delle scelte, a coloro che avevano risposto all’interpello dovesse essere riconosciuta in una posizione differenziata.

L’argomento non convince con riferimento allo svolgimento dei fatti.

Infatti, va precisato che, nella fattispecie in esame, la modifica della perimetrazione era determinata già nel 2009, con pubblicazione nel Bollettino Ufficiale n. 24 del 27 giugno 2009, mentre l’espressione delle preferenze da parte dell’appellante avveniva a seguito della nota regionale dell’aprile 2013.

Orbene, la differenziazione della propria posizione, a cui fa riferimento l’appellante, a sostegno della richiesta tutela dell’affidamento e della censura del comportamento delle Amministrazioni, non può che ricondursi al momento dell’espressione della preferenza. Precedentemente, stante la portata generale del provvedimento, non appare individuabile un dovere di comunicazione individuale.

Sicché non può che riferirsi all’interessato medesimo, un obbligo di diligenza nell’accertarsi sulla reale consistenza della sede nel momento dell’indicazione della scelta.

Ciò posto, ne deriva la tardività delle censure mosse dall’appellante avverso gli atti presupposti, con la conseguente inammissibilità dell’impugnazione della determina del 2015 e della contestuale nota conseguente.

II - Tuttavia, l’appello risulta infondato anche nel merito.

Infatti, nella specie, non viene in contestazione di per sé l’istituzione di una nuova sede, ma il mutamento della perimetrazione con incidenza sull’ottava, di cui alla preferenza dell’appellante.

Non si rinvengono, in vero circostanziate deduzioni in ordine alla consistenza della popolazione, alla necessità di costituzione della sede e alla distribuzione delle esigenze della popolazione sul territorio in grado di contrastare le decisioni dell’Amministrazione, anche come evidenziate nella documentazione acquisita agli atti.

Come emerge dalla nota regionale depositati agli atti del primo grado, l’istituzione della nona sede farmaceutica avveniva a seguito della revisione della pianta organica delle farmacie dei comuni della provincia di Roma anno 2008, su proposta del Comune di Ladispoli con deliberazione n. 134 del 29 maggio 2008 con conseguente modifica dei perimetri di alcune altre sedi, tra cui l'ottava.

La revisione era deliberata con provvedimento di Giunta Regionale n. 312 dell’8 maggio 2009, pubblicato, contestualmente alla revisione delle piante organiche di tutti i comuni del Lazio (effettivamente pubblicato sul Supplemento ordinario n. 107 al Bollettino Ufficiale n. 24 del 27 giugno 2009 — Parte I).

La giurisprudenza della Sezione è nel senso di affermare che, nell'organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2018, n. 2562;), non potendo il giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall'Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell'equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l'area del merito amministrativo (Cons. Stato, Sez. III, 28 febbraio 2018 n. 1254).

Tra l’altro, si è affermato, infatti, che seppure l’Amministrazione debba tenere in considerazione ai fini del compimento di una scelta equilibrata e ragionevole l'interesse commerciale dei farmacisti , che persegue una finalità di stimolo della concorrenza, resta fermo però che, secondo i principi generalmente applicati laddove venga in rilievo l'esercizio di un potere di matrice discrezionale, l'interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell'interesse pubblico (Cons. Stato, sez. III, 24 gennaio 2018, n. 475).

A differenza di quanto dedotto da parte appellante, siffatte primarie finalità di interesse pubblico. Emergono nella specie, nei provvedimenti presupposti gravati e dalla documentazione prodotta in giudizio in sede di istruttoria.

IV – Ne consegue che l’appello deve essere respinto.

La particolarità della questione esaminata giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.