Pubblicato il 30/07/2019

N. 05368/2019REG.PROV.COLL.

N. 00655/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 655 del 2009, proposto dai Signori A G, B A, C A, C S, G A, M G, S C, T C, U P, rappresentati e difesi dall’avv. G D P ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma alla via Giulia Di Colloredo n. 46;

contro

Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare -, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis) n. 2873 del 7.4.2008, resa tra le parti sul ricorso, n. 20587/2000 R.G., proposto per l’annullamento del Prot. DAI/14686/112 Ministero della Difesa - Segretariato Generale e Direzione Nazionale degli Armamenti - Direzione Amministrazione Interforze e del Prot. N. 05/141-403/1113 del 29.10.1999 Ministero della Difesa - Ufficio del Segretario Generale e Direttore Nazionale degli Armamenti - Ufficio Amministrazioni Speciali - Sezione Cooperazione Internazionale, nonché di ogni atto o provvedimento precedente o successivo, ad essi comunque connesso e o conseguente, e per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti alla percezione, in aggiunta alla retribuzione ordinaria e alla indennità di missione, della indennità servizi esterni e ordine pubblico come definita dall'art. 42 DPR 31.7.1995 n.395, della indennità di presenza notturna e festiva come definita dall'art. 43 DPR 31.7.1995 n.395, della retribuzione per festività come definita dall'art. 46 DPR 31.7.1995 n.395, della indennità c.d. H24 in ufficio o nella sede del comando come definita dall'art. 17 legge 10.10.1986 n.668, nonché del diritto alla retribuzione straordinaria in costanza di missione all'estero, e per la condanna delle Amministrazioni convenute al pagamento dei consequenziali importi, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal sorgere del diritto al suo soddisfo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Cons. Francesco Guarracino ed udito l’avv.to dello Stato Alessandro Maddolo per il Ministero appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso in appello i sigg. Giancarlo Altobelli, Alberto Benigni, Alessandro Campanella, Sebastiano Cubeda, Alberto Giacomini, Giancarlo Macrì, Claudio Seccafien, Cesario Totaro e Paolo Unali, tutti appartenenti all’Arma dei Carabinieri, chiedono la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma (Sezione I bis), n. 2873 del 30 gennaio 2008, con cui è stato respinto il ricorso dagli stessi proposto, insieme ad altri 406 ricorrenti, per ottenere il riconoscimento del diritto alla corresponsione dell’indennità servizi esterni e ordine pubblico (art. 24 del D.P.R. del 31.7.1995 n. 395), dell’indennità di presenza notturna e festiva (art. 46 del D.P.R. n. 395/1995, dell’indennità c.d. 24 ore in ufficio o nella sede del comando (art. 17 della legge 10.10.1986 n. 688) e della retribuzione straordinaria in costanza di missione all’estero e in aggiunta alla retribuzione ordinaria e all’indennità di missione, in relazione al periodo in cui erano stati impegnati nella missione nel territorio dell’ex Jugoslavia (in Bosnia-Erzegovina) denominata M.S.U. (Multinational Specialized Unit).

Il Ministero della Difesa ha resistito all’appello con memoria difensiva.

Alla pubblica udienza del 28 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Controverso in giudizio è il diritto degli appellanti alla revisione del loro trattamento economico per i periodi di missione all’estero nei territori dell’ex Jugoslavia.

2. - In primo grado il T.A.R. ha respinto la domanda sulla scorta del principio dell’onnicomprensività dell’indennità di missione all’estero e ha disatteso la richiesta dei ricorrenti di sollevare questione di legittimità costituzionale del D.P.R. n. 254/99, nella parte in cui nega la cumulabilità del compenso ex art. 17 legge 10.10.1986, n.668 (c.d. indennità h. 24 in sede), trattandosi di disciplina “posta da un atto avente natura non legislativa ma, al più, regolamentare, e, quindi, amministrativa” .

3. - Gli appellanti, in via preliminare, sostenendo che le direttive del Ministero della Difesa impugnate in primo grado (prot. DAI/14686/112 della Direzione Amministrazione Interforze e prot. n. 05/141-403/1113 del 29.10.1999 della Sezione Cooperazione Internazionale) avrebbero operato, in coerenza con l’art. 64 del D.P.R. n. 254/99, un’ingiustificata omologazione delle indennità tutte, compresa quella per missione all’estero, ritenendo quest’ultima comprensiva di ogni altra ed esaustiva della retribuzione spettante al personale a qualsiasi titolo diverso dall’ordinario, insistono perché sia sollevata questione di legittimità costituzionale della disposizione dell’art. 64 del D.P.R. n. 254/99, sostitutivo dell’art. 17 della legge 10.10.1986, n. 668, per violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost., stante l’ontologica differenza tra indennità e retribuzione ed in ragione dell’ingiustificata disparità di trattamento – considerata la sostanziale omogeneità dei compiti e delle mansioni svolti - rispetto al personale impegnato in altre missioni di pace, anche nei territori della ex Jugoslavia, inquadrato e retribuito col sistema del cumulo tra le varie indennità, ivi compresa la c.d. h. 24, e ogni altra attribuzione.

4. - Nel merito, con un primo motivo di gravame censurano la sentenza di prime cure per non avere rappresentato le ragioni per le quali la loro pretesa sarebbe da considerarsi palesemente infondata, sostenendo che il T.A.R. avrebbe errato nel ritenere laconicamente che le loro argomentazioni fornissero soltanto spunti de iure condendo , ed adducono, in senso contrario, che l’onnicomprensività della indennità di missione all’estero – quella di cui al R.D. n. 941/1926, ai sensi dell’art 1, co. 3, del D.L. n. 110/1999 – sarebbe smentita da una serie di dati normativi (lo stesso art. 64 del D.P.R. n. 254/1999 confermerebbe la cumulabilità tra indennità e orario straordinario;
il R.D. n. 941/1926 consentirebbe di corrispondere al personale in missione indennità aggiuntive alla retribuzione ordinaria, come anche il compenso per il lavoro straordinario), che ove il legislatore abbia voluto escludere la cumulabilità lo avrebbe sempre fatto espressamente, dal momento che essa appare naturale e ontologica per la differente funzione della retribuzione e della indennità in seno al rapporto di lavoro subordinato (richiamano in proposito il caso dei militari impiegati presso gli uffici di addetti militari: art. 170 del D.P.R. n. 18/1967 e art 15 della L. n. 838/1973), e che anche i contratti collettivi di settore avrebbero disposto, espressamente, per la cumulabilità delle singole indennità (artt. 42 del D.P.R. n. 395/1995 e 50 del D.P.R. n. 254/1999, per l’indennità di servizi esterni e di ordine pubblico;
artt. 43 del D.P.R. n. 395/1995 e 51 del D.P.R. n. 254/1999, per l’indennità di presenza notturna e festiva).

Con un secondo motivo gli appellanti lamentano l’erroneità della decisione di primo grado in ragione dell’illogicità dell’art. 64 del D.P.R. n. 254/1999, osservando che l’attribuzione del compenso di cui all’art. 17 della legge 10.10.1986, n. 668, nella vigenza del R.D. n. 941/1926, si connotava con la volontà del legislatore di riconoscere al personale un elemento retributivo aggiuntivo ogni qualvolta dovesse rimanere a disposizione del comando entro la struttura di appartenenza, ufficio o sede – compensando così la limitazione della libertà del militare-lavoratore di godere del periodo di riposo tra una prestazione e la successiva -, cumulabile con ogni altro elemento retributivo e, segnatamente, col compenso per lavoro straordinario svolto nello stesso arco di tempo, e sostenendo che l’eliminazione della cumulabilità con la retribuzione per straordinario e col compenso c.d. h. 24 da parte dell’art. 64 cit. sarebbe tanto più illogica, in quanto la norma vieterebbe la cumulabilità col compenso per orario straordinario, ammettendola invece con le altre indennità.

Con un terzo motivo di appello rivendicano il diritto al ricalcolo della retribuzione loro spettante integrata con le indennità dovute e non riconosciute, maggiorata degli interessi e della rivalutazione monetaria fino al soddisfo.

5. - Il Ministero della Difesa ha resistito all’appello opponendo che l’art. 39 vicies semel della legge 23.3.2006, n. 51, comma 39, ha disposto una interpretazione autentica della disciplina prevista per il personale impiegato in missioni all’estero escludendo l’ipotesi di compensi particolari in caso di protrarsi dell’attività di servizio oltre il normale orario e, comunque, in condizioni dell’assolvimento di compiti nell’arco temporale delle 24 ore, introducendo il principio della omnicomprensività del trattamento economico spettante al personale inviato all’estero che, con riferimento agli emolumenti di natura accessoria, è destinatario di normative specifiche.

In via dichiaratamente cautelativa, comunque, ha altresì eccepito la prescrizione di tutte le somme antecedenti il quinquennio dalla presentazione del ricorso di primo grado.

6. – L’appello è infondato.

7. – Nell’autorizzare la partecipazione di un contingente dell’Arma dei carabinieri alla missione MSU ( Multinational Specialized Unit ) in concorso alle operazioni militari del contingente delle Forze armate italiane nei territori della ex Jugoslavia fino alla data del 26 dicembre 1998, l’articolo 2 della l. 3.8.1998, n. 270, prevedeva, al comma 2, che al personale appartenente al contingente dell’Arma si applicassero le stesse disposizioni sul trattamento economico previste per quest’ultimo e cioè, in base all’articolo 1, comma 2, della medesima legge, “ le disposizioni sul trattamento economico previste dal decreto-legge 1° luglio 1996, n. 346, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 428 ” (che aveva originariamente autorizzato la partecipazione italiana alle operazioni della NATO nell’ex Jugoslavia, condotte in attuazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza dell’ONU n. 1031, per ristabilire condizioni di pace in Bosnia-Erzegovina).

Le disposizioni in questione, contenute nell’articolo 2 del d.l. n. 346/1996, per quanto qui interessa, così stabilivano:

« 1. Al contingente militare partecipante alle operazioni nella «ex» Jugoslavia di cui all’articolo 1, è attribuito, in aggiunta allo stipendio o alla paga ed altri assegni a carattere fisso e continuativo e con decorrenza dalla data di entrata nei territori o nelle acque territoriali della «ex» Jugoslavia e fino alla data di uscita dai territori o dalle acque territoriali stesse, e comunque non oltre il 31 dicembre 1996, il trattamento di missione all’estero previsto dalle norme vigenti per la «ex» Jugoslavia con l’indennità di missione ridotta all’ottanta per cento.

2. Al personale militare, non inquadrato nel contingente di cui al comma 1, impiegato a qualsiasi titolo nei territori della «ex» Jugoslavia o nell’area balcanica per operazioni comunque connesse con la crisi jugoslava, è attribuito il trattamento di missione previsto dalle norme vigenti per i servizi isolati all’estero ».

8. – Nel prorogare fino al 24 giugno 1999 il termine previsto relativo alla partecipazione alla missione MSU del contingente militare delle Forze armate e del contingente dell’Arma dei carabinieri, l’articolo 3 bis del d.l. 28.1.1999, n. 12, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 29 marzo 1999, n. 77, confermava l’applicazione ai due contingenti delle disposizioni sul trattamento economico previste dal d.l. n. 346/1996, convertito dalla l. n. 428/1996.

Lo stesso facevano le ulteriori disposizioni di proroga della medesima missione sino alla data di proposizione del ricorso di primo grado (art. 1 del d.l. 17.6.1999, n. 180, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 2.8.1999, n. 269;
art. 1 del d.l. 25.10.1999, n. 371, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 1999, n. 487;
art. 2 – in particolare commi 4 e 5 lett. b – del d.l. 7.1.2000, n. 1, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 7 marzo 2000, n. 44;
art. 1, comma 2 lett. b, del d.l. 19 giugno 2000, n. 163, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 10.8.2000, n. 228), sicché non mette conto soffermarsi sulle ulteriori proroghe.

9. – Nel ricorso proposto in primo grado non sono precisati i rispettivi periodi di partecipazione alla missione degli oltre quattrocento carabinieri interessati, limitandovisi ad affermare che gli stessi hanno preso parte, a varo titolo e per diversi periodi, alla missione in Bosnia-Erzegovina (pag. 7 ricorso).

Alla stregua di quanto sopra detto, resta nondimeno acclarato che agli stessi dovessero applicarsi le disposizioni sul trattamento economico previste dal d.l. legge n. 346/1996, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 428/1996, che si sono poc’anzi riportate al paragrafo 7 della presente decisione.

10. – L’inquadramento nel contingente militare partecipante alle operazioni nella ex Jugoslavia, dunque, attribuiva agli odierni appellanti il diritto a percepire, in aggiunta allo stipendio o alla paga ed altri assegni a carattere fisso e continuativo, il trattamento di missione all’estero previsto dalle norme vigenti per la ex Jugoslavia, con l’indennità di missione ridotta all’ottanta per cento.

11. – Il richiamo allo specifico trattamento di missione all’estero previsto dalle norme vigenti per la ex Jugoslavia trova spiegazione nel fatto che, se, in generale, le indennità previste per il personale dell’amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero erano disciplinate dal R.D. 3 giugno 1926, n. 941, tuttavia l’art. 1 del D.P.R. 31 marzo 1971, n. 286, nel sostituire gli artt. 2 e 3 del D.Lgt. 21.8.1945, n. 540 (rubricato “Indennità al personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero”), aveva previsto che le indennità giornaliere spettanti per gli incarichi di missione all’estero, sostitutive di quelle previste dall’art. 1 del R.D. n. 941/1926, dovessero essere stabilite paese per paese.

Nello specifico, a seguito della dissoluzione dell’ex Jugoslavia, le diarie di missione per i Paesi di nuova formazione siti nel territorio della ex Jugoslavia erano state fissate col decreto del Ministro del Tesoro 29 gennaio 1996 e successive modificazioni.

12. – Acclarato che, per legge, i partecipanti al contingente militare avevano diritto a percepire, in aggiunta allo stipendio o alla paga ed altri assegni a carattere fisso e continuativo, il trattamento di missione all’estero previsto dal R.D. n. 941/1926 e commisurato all’indennità giornaliera come sopra fissata, acquista decisivo rilievo il fatto che, per espressa volontà legislativa, questo trattamento di missione dovesse considerarsi omnicomprensivo.

Il comma 39 dell’art. 39 vicies semel del d.l. 30.12.2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla l. 23.3.2006, n. 51, difatti, ha chiarito che « L’articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941 [indennità di missione all’estero] , gli articoli 1, primo comma, lettera b) , e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642 [attività di lungo servizio all’estero] , e l’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838 [servizio all’estero presso rappresentanze diplomatiche] , si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario ».

Trattasi di norma interpretativa, per sua natura retroattiva e, quindi, applicabile anche ai rapporti sorti precedentemente alla sua entrata in vigore o comunque, come nel caso in esame, pendenti alla stessa data, in forza della quale il servizio all’estero oltre l’orario normale di lavoro non dà titolo a compensi aggiuntivi (C.d.S., sez. IV, 5.5.2008, n. 2248;
Id., 15.7.2008, n. 3550;
Id., 31.3.2009, n. 2014).

13. – Può aggiungersi che, con riferimento alle corrispondenti disposizioni di legge che, per le operazioni condotte in Kosovo ed in Macedonia, avevano ugualmente previsto che al personale inviato in missione fosse « attribuito, in aggiunta allo stipendio ovvero alla paga e ad altri assegni a carattere fisso e continuativo… il trattamento economico di missione all’estero », questo Consiglio ha, altresì, osservato che la circostanza che quelle disposizioni, riguardanti specificamente la partecipazione italiana a missioni internazionali di pace, col riconoscere il trattamento di missione « in aggiunta » agli altri emolumenti « a carattere fisso e continuativo », già sottolineavano l’intendimento del legislatore di escludere la possibilità di attribuzione di altri emolumenti, aventi carattere saltuario ed eventuale, compreso il compenso per le ore di lavoro straordinario, normalmente spettanti al dipendente in missione in virtù della normativa in materia, e che la previsione di un trattamento economico onnicomprensivo, idoneo a coprire il complesso delle prestazioni richieste alla generalità dei militari impiegati in zone disagiate per svolgere attività ed operazioni non prive di rischi e di pericoli, doveva ritenersi giustificata, trattandosi di situazioni in relazione alle quali le normali previsioni per la disciplina dell’attività lavorativa risultavano del tutto inadeguate (cfr. C.d.S., sez. IV, n. 3550/2008 cit.).

14. – Trattandosi di materia puntualmente disciplinata dalla legge, irrilevante appare ogni questione di legittimità dell’art. 64 del D.P.R. n. 254/99, indipendentemente dalla sua natura, mentre le censure di costituzionalità prospettate sembrano al Collegio generiche, ai limiti della inammissibilità, e pertanto manifestamente infondate rientrando nella latissima discrezionalità del Legislatore stabilire il quomodo della retribuzione (per di più aggiuntiva) da erogare ai militari.

15. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.

16. – Le spese del presente grado di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, tenuto conto delle oscillazioni giurisprudenziali avutesi, in passato, in materia.