N. 03579/2013REG.PROV.COLL.

N. 05748/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5748 del 2012, proposto da:
San Raffaele S.p.A. con sede in Roma, rappresentata e difesa dall'avv. G P, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, corso del Rinascimento, 11;

contro

Presidente della Regione Lazio quale Commissario ad Acta per il piano di rientro, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Velletri, rappresentato e difeso dall'avv. A C, con domicilio eletto presso avv. Andrea Maggisano in Roma, via Costantino Morin, 1;

nei confronti di

Regione Lazio;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LAZIO – ROMA- SEZIONE III QUATER n. 04940/2012, resa tra le parti, concernente revisione della rete ospedaliera regionale - riorganizzazione dell'offerta sanitaria riguardante alcune strutture del gruppo San Raffaele S.p.a..

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Regione Lazio quale Commissario ad Acta per il piano di rientro, con appello incidentale, e del Comune di Velletri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2013 il Cons. Vittorio Stelo e uditi per le parti gli avvocati Scafarelli su delega dell’avv. Pellegrino, Malinconico su delega dell’avv. Capozzi e dello Stato Saulino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda all’esame del Collegio concerne la parziale riorganizzazione della rete ospedaliera della Regione, già delineata dal Commissario ad acta per il risanamento ed il riordino della rete sanitaria con decreto n. 80/2010, specificamente riguardante la riorganizzazione dell’offerta sanitaria di alcune strutture del gruppo San Raffaele S.p.a., di cui al decreto n. 62/2011 dello stesso Commissario, impugnato in primo grado dal Comune di Velletri e che ha previsto la riconversione dei posti letto in esercizio presso la struttura di Velletri nella struttura di Montecompatri, distante dalla prima dieci Km.

Il provvedimento ha modificato la riorganizzazione ospedaliera risultante dal precedente decreto 80/2010, approvando l’allegato accordo quadro in conformità alla proposta del gruppo San Raffaele di riallocazione dei posti letto (225) attivi presso la struttura di Velletri, proposta avanzata in virtù di specifica disposizione contenuta nel decreto 80/2010, secondo cui “ le strutture private di riabilitazione potranno proporre alla Regione la riconversione dei posti letto soppressi ai sensi del provvedimento in posti letto territoriali e altre attività rientranti nel fabbisogno regionale”.

Il Comune di Velletri ha impugnato il provvedimento lamentando il mancato coinvolgimento dell’Amministrazione nella disattivazione dei posti letto presso la struttura di Velletri, la non coerenza con le previsioni del piano sanitario, il difetto di motivazione, il contrasto con l’esigenza di assicurare adeguati livelli di assistenza nel territorio dei comuni di Velletri e Laviano, atteso che tali comuni avevano già subito un taglio di posti letto con il decreto 80/2010.

2. La Società San Raffaele S.p.a. si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili, concernenti l’interesse all’impugnazione e l’integrità del contraddittorio, nonché l’infondatezza nel merito.

3. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sentenza n. 4940 del 30 maggio 2012 depositata il giorno successivo, ha accolto il ricorso annullando il decreto 62/2011 “nei limiti dell’interesse”, ritenendo fondate le censure riguardanti la motivazione del provvedimento, l’eccesso di potere per sviamento e il difetto di istruttoria, rilevando che in sede di riorganizzazione della rete ospedaliera è recessiva ogni considerazione circa la salvaguardia del livello occupazionale;
il trasferimento dei posti accreditati presso una struttura ad altra avrebbe dovuto essere motivato con riguardo alla garanzia del livello di soddisfazione delle esigenze sanitarie presso il distretto H3, mentre non vi è cenno all’analisi dell’impatto del disposto trasferimento dei posti letto

4. Ha proposto appello San Raffaele S.p.a., con atto notificato il 16 luglio 2012 e depositato il 26 luglio 2012, affermando che la sentenza ha travisato le motivazioni del decreto impugnato, che risulterebbe conforme alla normativa nazionale e regionale.

Con memorie depositate il 19 febbraio e 14 maggio 2013 ha ribadito i motivi dell’appello.

5. Con atto dell’Avvocatura generale dello Stato depositato l’11 settembre 2012, hanno proposto appello incidentale la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Commissario ad acta per il piano di rientro, chiedendo la riforma della sentenza appellata con domanda di sospensiva.

6. Il Comune di Velletri si è costituito con atto depositato il 25 settembre 2012 e con memorie depositate il 19 febbraio, 14 e 24 maggio 2013 ha replicato argomentatamente ai motivi degli appelli a sostegno della sentenza impugnata.

7. La Sezione, con ordinanza n. 658 del 22 febbraio 2013, ha accolto l’istanza cautelare proposta con l’appello incidentale ed ha sospeso l’esecutività della sentenza appellata.

8. La causa, all’udienza pubblica del 14 giugno 2013, è stata trattenuta in decisione.

9.1. Gli appelli, principale e incidentale, meritano accoglimento e va quindi riformata la sentenza impugnata.

9.2. La fondatezza degli appelli esime dal valutare i profili di inammissibilità, concernenti l’interesse all’impugnazione da parte del Comune di Velletri, sollevata con riguardo alla mancata impugnazione di atti presupposti e collegati al decreto 62/2011 e alla mancata notifica al Comune di Montecompatri, nonché i profili di pregiudizialità del ricorso pendente in primo grado avverso il provvedimento di diniego, adottato dalla Regione in sede di riesame in autotutela della revoca dell’autorizzazione alla struttura sanitaria gestita dallo stesso gruppo San Raffaele in Velletri.

9.3. Nel merito infatti il Collegio non condivide le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice nell’affermare l’illegittimità del decreto commissariale n. 62/2011 impugnato, non sussistendo lo sviamento di potere ed i vizi di motivazione e di istruttoria ravvisati in primo grado.

Il decreto 62/2011 è conforme invero alla normativa nazionale e regionale.

La riorganizzazione operata dal Commissario ad acta e l’accordo con il gruppo San Raffaele S.p.a. di cui al decreto 62/11, oggetto del presente giudizio, si inseriscono nel disegno di revisione della rete ospedaliera pubblica e privata già avviata con il decreto 48/2010 e proseguita con le modifiche apportate con il decreto 80/2010. Si è trattato di una operazione avente un fine pubblicistico, per il conseguimento dell’ appropriatezza, uniformità e adeguatezza del livello di prestazione sanitaria, secondo il parametro del fabbisogno regionale o della macroarea, già adottato con il decreto 48/2010, e non come affermato dal TAR, di una decisione sviata dallo scopo di salvaguardare il livello occupazionale presso la struttura privata.

Difatti, col decreto commissariale n. 48/2010 la Regione Lazio ha messo in atto un processo di adeguamento agli obiettivi del Piano di rientro dai disavanzi regionali nel settore sanitario e alle disposizioni del nuovo Patto per la Salute del 3 dicembre 2009, in materia di standard di posti letto (ridotto a 4 posti letto per mille abitanti) , per cui è stato necessario ridefinire la rete ospedaliera ed i servizi ospedalieri.

La Regione ha scelto di avere come parametro di riferimento per la riorganizzazione ospedaliera il territorio delle macroaree ed il territorio regionale è stato suddiviso in 4 macroaree, caratterizzate dalla dislocazione della popolazione sul territorio, dalla viabilità e dall’offerta di servizi, considerata anche la rete dell’emergenza.

La scelta (peraltro non impugnata) è conforme alla vigente normativa nazionale e difatti, per quanto riguarda i servizi garantiti dal Distretto, l’articolo 3 quater del D.Lgs n. 502 /1992 dispone che il distretto assicura i servizi di assistenza primaria relativi alle attività sanitarie e sociosanitarie di cui all’articolo 3-quinquies.

Secondo tale ultima norma, le funzioni del distretto sono organizzate dalla Regione in modo da garantire: a) l’assistenza primaria;
b) il coordinamento dei medici di medicina generale e dei pediatri con le strutture operative, i servizi specialistici, le strutture ospedaliere ed extraospedaliere accreditate;
c) l’erogazione delle prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, nonché delle prestazioni sociali di rilevanza sanitaria se delegate dai comuni.

Il distretto garantisce l’assistenza specialistica ambulatoriale, l’attività ed i servizi per la cura e prevenzione delle tossicodipendenze, attività o servizi consultoriali, attività o servizi per anziani e disabili, di assistenza domiciliare integrata, per patologie da HIV e patologie terminali, e trovano collocazione nel distretto le articolazioni del dipartimento di salute mentale e del dipartimento di prevenzione con riferimento ai servizi alla persona.

La Regione Lazio ha definito le funzioni e articolazioni dei distretti sanitari regionali con l’articolo 19 della l.r. n. 18/1994, secondo cui i distretti “assicurano prestazioni di prevenzione, diagnosi, cura, riabilitazione e medicina legale nell’ambito dell’assistenza sanitaria di base e specialistica territoriale, sia mediante erogazione diretta, sia organizzando l’accesso dei cittadini ad altri presidi o strutture dell’azienda unità sanitaria locale.”

9.4. Per quanto qui rileva, va considerato, innanzitutto, che i 225 posti letto afferenti alla struttura del San Raffaele di Velletri, riallocati con il decreto n. 62/2011, erano accreditati per prestazioni ospedaliere per acuti e post acuti.

Il comune di Velletri rientra nel distretto H5 (e non distretto H3, come erroneamente si legge nella sentenza appellata), facente parte, unitamente al distretto 1- cui appartiene Montecompatri - della macroarea 2.

L’assistenza ospedaliera per acuti e post acuti non rientra, però, nella dimensione territoriale del distretto, bensì in quella di macroarea, e sia la struttura di Velletri che quella di Montecompatri afferiscono, inoltre, alla medesima