Pubblicato il 08/06/2021

N. 04389/2021REG.PROV.COLL.

N. 06567/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6567 del 2020, proposto dal Commissario straordinario per la ricostruzione del Viadotto Polcevera e dall’Agenzia del Demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

contro

la Società Re.Vetro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato F M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 549 del 31 luglio 2020, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Re.Vetro S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto – il consigliere Silvia Martino;

Viste le note di udienza depositate dall’avvocato F M ai sensi delle citate disposizione;

Udito l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., proposto innanzi al TAR per la Liguria, la società Re.Vetro s.r.l. impugnava i silenzi serbati dal Commissario delegato per l’emergenza del Ponte Morandi, dal Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera e dall’Agenzia del Demanio sull’istanza presentata dalla società di “ricollocazione” e di retrocessione, presentata in data 30 ottobre 2019.

Nella resistenza delle amministrazioni intimate il TAR:

- in relazione alla domanda proposta nei confronti del Commissario delegato per l’emergenza del ponte Morandi dichiarava l’incompetenza del Tribunale adito in favore del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma;

- per il resto accoglieva il ricorso e, per l’effetto, ordinava al Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera e all’Agenzia del Demanio di provvedere sull’istanza di ricollocazione e di retrocessione parziale presentata dalla parte ricorrente, con determinazione espressa e motivata, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione ovvero notificazione della sentenza.

2. La sentenza è stata impugnata dal Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera e dall’Agenzia del Demanio

Le amministrazioni appellanti hanno dedotto:

1) Violazione di legge. Error in judicando. Domanda di ricollocazione. Legittimazione passiva del Commissario Straordinario .

Con riferimento alla domanda di ricollocazione la sentenza impugnata ha disatteso l’eccezione con cui era stata individuata la competenza a provvedere in capo alla Regione Liguria.

La legge della Regione Liguria n. 39 del 2007 individua tanto la promozione del c.d. P.R.I.S. (Programma regionale di intervento strategico), quanto l’individuazione delle relative modalità di attuazione quali attribuzioni della Regione Liguria, (art. 3), a nulla rilevando l’eventuale individuazione del soggetto attuatore nel Commissario straordinario.

Né depongono in senso contrario gli art. 6- ter e 7- bis della citata legge regionale, richiamati in sentenza, in quanto anch’essi presuppongono la previa approvazione di un P.R.I.S., mai demandata al soggetto attuatore.

Le appellanti censurano altresì il riferimento operato in sentenza alla d.G.R. Liguria n. 352/2019, in quanto provvedimento non in atti, la cui esistenza neppure era stata allegata dalle parti, con conseguente violazione dell’art. 64 cod. proc. amm.

Le appellanti hanno comunque sottolineato che la determinazione regionale n. 735/2018, presupposta alla d.G.R. n. 352/2019, coerentemente a quanto sopra evidenziato, attesta che l’attivazione del Programma di cui alla predetta delibera è stata proposta dal Comune di Genova, quale ente locale competente, e non già, come erroneamente ritenuto in sentenza, dal Commissario straordinario intimato.

Ad ogni modo, all’attivazione di tale Piano, deliberata dalla Regione Liguria, non ha fatto seguito, allo stato, la stipula del necessario Accordo di Programma;

2) Violazione di legge. Error in judicando .

La decisione relativa all’adozione di un P.R.I.S. sarebbe comunque una decisione incoercibile ab externo, in quanto connotata da ampia discrezionalità.

Il silenzio – inadempimento non sarebbe infatti configurabile rispetto agli atti di pianificazione, in quanto indirizzati ad una pluralità indifferenziata di destinatari;

3) Violazione di legge. Error in judicando. Istanza di retrocessione parziale .

La sentenza impugnata conterebbe un erroneo riferimento all’art. 1- bis del d.l. n.109/2018, concernente “ Misure per la tutela del diritto all'abitazione ”, laddove invece nella fattispecie rileva l’art. 4- bis del suddetto d.l., relativo al “ Sostegno a favore degli operatori economici danneggiati in conseguenza dell'evento ”, in ragione del quale la società appellata ha ceduto l’area di cui trattasi per oltre € 9.000.000,00.

Il TAR ha erroneamente ritenuto che la ricostruzione del viadotto sia terminata, circostanza, peraltro, riconosciuta dalla stessa ricorrente nella propria domanda.

I lavori sono infatti tuttora in corso per quanto concerne la parte sottostante e le aree di cantiere a terra;

4) Violazione di legge. Error in judicando . Legittimazione attiva .

La sentenza impugnata sarebbe altresì meritevole di riforma nella parte in cui ha rigettato l’eccepito difetto di legittimazione attiva dell’odierna appellata.

Attraverso il già citato art. 4- bi s, comma 5, d.l. n. 109/2018 il legislatore ha ritenuto di attribuire il diritto alla retrocessione parziale della aree esclusivamente al Comune di Genova, stante le particolare premialità delle condizioni di cessione previste, giustificativa della deroga al regime ordinario;

5) Error in judicando. Intempestività dell’istanza di retrocessione .

L’istanza di retrocessione era stata proposta subordinatamente a quella di ricollocazione.

Ragioni evidenti di economia dell’attività amministrativa avrebbero imposto, conseguentemente, di attendere l’esito di detto procedimento, onde evitare l’adozione di un provvedimento potenzialmente non utile;

6) Violazione di legge. Error in judicando. Inammissibilità del ricorso introduttivo .

Il TAR non ha valutato che l’istanza della società era indeterminata per contenuti e destinatari (essendo relativa a procedimenti diversi, di competenza di Amministrazioni diverse, neppure esattamente individuate) e, comunque, non corrispondente ad un obbligo di provvedere delle Amministrazioni intimate.

3. Si è costituita, per resistere, la società controinteressata.

3.1. Con memoria del 14 settembre 2020 essa ha articolato le proprie deduzioni difensive.

4. Con ordinanza n. 6482 del 12 novembre 2020 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare e sospeso gli effetti della sentenza impugnata.

5. Le parti hanno presentato ulteriori memorie.

6. L’appello è passato in decisione alla camera di consiglio del 22 aprile 2021, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.

7. Oggetto del contendere è il silenzio serbato dal Commissario straordinario nominato ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 109 del 2018 sull’istanza di “ricollocazione” dell’attività dell’originaria ricorrente e di retrocessione di un’area asseritamente non utilizzata per la realizzazione del viadotto Polcevera

7.1. Secondo il primo giudice, il Commissario intimato sarebbe tenuto, ai sensi degli articoli 4, 5 6 – ter della legge della Regione Liguria n. 39 del 2007, in qualità di soggetto attuatore dell’infrastruttura autostradale, ad “ adottare, o comunque [...] proporre, misure di rilocalizzazione della società istante nell’ambito di un P.R.I.S., nuovo o già avviato. A quest’ultimo proposito si rileva che, con deliberazione della Giunta Regionale n. 352 del 30 aprile 2019, è stato attivato, proprio su espressa richiesta del Commissario Straordinario, il P.R.I.S. denominato “Polcevera in Comune di Genova”, con contestuale nomina del Comitato di coordinamento ”.

7.2. Per quanto riguarda l’istanza di retrocessione, l’art. 1- bis del d.l. n. 109/2018, nello stabilire che, all’esito delle operazioni di ricostruzione del viadotto Polcevera, l’eventuale retrocessione dei fondi espropriati è pronunciata gratuitamente a favore del Comune di Genova, si sarebbe limitato a stabilire un diritto di prelazione in favore della civica amministrazione.

In mancanza di interesse da parte del Comune, il proprietario del bene non fruito avrebbe il diritto di “ richiedere la retrocessione secondo le regole ordinarie di cui al d.p.r. n. 327/2001, come costantemente interpretate dalla giurisprudenza sopra richiamata, in conformità al principio secondo cui, laddove non operi la normativa speciale in materia di esproprio introdotta dal d.l. n. 109/2018, si riespande la disciplina contemplata dal testo unico (in argomento cfr. T.A.R. Liguria, sez. II, 1° luglio 2019, n. 583) ”;
con la conseguenza che, nel caso di specie, “ essendo la ricostruzione del viadotto ormai terminata e non avendo le Amministrazioni intimate svolto alcun apprezzamento in merito all’utilità residua del compendio immobiliare in questione, sussiste il dovere dell’Agenzia del Demanio, nella veste di beneficiaria della cessione bonaria (in quanto titolare del diritto dominicale), nonché del Commissario Straordinario, in qualità di espropriante e realizzatore dell’infrastruttura, di pronunciarsi sull’istanza di retrocessione parziale avanzata da Re.Vetro s.r.l .”.

8. Ciò posto, l’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. Giova ricordare che, a seguito del tragico crollo del viadotto Polcevera, meglio noto come Ponte Morandi, l’art. 1, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, ha affidato ad un Commissario straordinario il compito di garantire tempestivamente l’avvio dei lavori di demolizione e ricostruzione del ponte, specificandone poi le modalità di azione (art. 1, commi 3, 5, 8 e 8- bis ), anche in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale o derivante dal diritto dell'Unione europea (art. 1, comma 5).

Per quanto qui interessa, gli articoli 1- bis e 4- bis hanno attribuito al Commissario il compito di procedere all'esproprio delle aree, ovvero alla conclusione di accordi di cessione con i proprietari degli immobili, rispettivamente, ad uso abitativo e produttivo, ponendo a carico del concessionario l’obbligo di corrispondere le relative indennità, così come quantificate dalle stesse norme.

Tali poteri sono esplicitamente finalizzati ad “ accelerare le operazioni di ricostruzione dell'infrastruttura crollata a seguito dell'evento ” ed altresì a “ ristorare i danni subiti dagli immobili che ospitano le imprese aventi sede operativa nella zona delimitata con l'ordinanza del sindaco del comune di Genova n. 314 del 7 settembre 2018 e destinatarie di ordinanze sindacali di sgombero ” (art. 4 – bis , comma 1).

10. La legge della Regione Liguria n. 39 del 3 dicembre 2007 reca la disciplina dei “ Programmi regionali di intervento strategico (P.R.I.S.) per agevolare la realizzazione delle grandi opere infrastrutturali attraverso la ricerca della coesione territoriale e sociale ”.

Secondo l’art. 3, comma 1, “ La Regione promuove, su richiesta dei competenti enti locali, la definizione dei P.R.I.S. negli ambiti territoriali interessati dalla realizzazione delle opere infrastrutturali strategiche di preminente interesse nazionale e delle altre opere infrastrutturali d'interesse statale e regionale anche nel caso di interventi di demolizione o ricostruzione ovvero di manutenzione straordinaria e/o conservativa con cantieri di durata superiore ai dodici mesi, pericolosi per l'incolumità delle persone direttamente interferite e che comportino un costo complessivo superiore a euro 4.500.000,00 delle medesime infrastrutture o di loro parti ”.

I P.R.I.S. sono definiti come “ strumenti operativi di programmazione strategica integrata a regia regionale ” aventi la funzione di coordinare “ d’intesa con gli Enti locali interessati e con i soggetti attuatori delle opere di cui al comma 1, la realizzazione delle medesime con le conseguenti necessità di riqualificazione dei contesti territoriali interessati, garantendo la sostenibilità delle scelte, compensando eventuali disagi e risolvendo le problematiche delle collettività coinvolte ” (comma 2).

La proposta di P.R.I.S. viene elaborata dal soggetto attuatore dell’infrastruttura (art.4), sentito il competente ente locale, sulla base dei seguenti elementi costitutivi:

a) individuazione dell'ambito o degli ambiti territoriali, anche non contigui, su cui sviluppare il programma;

b) analisi dei fabbisogni territoriali, ambientali e della salute pubblica, economici e sociali relativi ai suddetti ambiti;

c) definizione degli obiettivi strategici da perseguire e delle indicazioni progettuali relative ai conseguenti interventi;

d) individuazione dei soggetti partecipanti e dei relativi ruoli;

e) elaborazione delle azioni necessarie a risolvere le problematiche territoriali, economiche e sociali comprensive delle occorrenti misure ed opere compensative;

f) misure di attuazione e misure di gestione relative all'attuazione del programma ivi compresi gli schemi-tipo di accordi tra i soggetti attuatori e i soggetti interferiti dalla realizzazione degli interventi infrastrutturali volti alla corresponsione delle indennità speciali previste dalla presente legge;

g) valutazione dei costi;

h) analisi delle previsioni di fattibilità finanziaria di parte pubblica e privata;

i) individuazione dei percorsi informativi e partecipativi di cui all'articolo 2.

L’art. 5 precisa che “ Per la definizione del P.R.I.S. la Giunta regionale promuove ed approva accordi di programma, di cui alla vigente normativa, sulla base della proposta formulata ai sensi dell'articolo 4, comma 1, e delle eventuali rimodulazioni ed integrazioni definite con l'apporto della Regione e degli enti interessati ”.

A tal fine è istituito presso il competente Dipartimento, il Comitato tecnico che svolge funzioni di indirizzo, di coordinamento e consultive, sull'applicazione della legge, “ con particolare riferimento alla definizione dell'accordo del P.R.I.S., concertato fra Regione, enti locali, soggetto attuatore ed altri eventuali soggetti interessati ” (comma 2).

Il procedimento di definizione del P.R.I.S. si conclude con provvedimento della Giunta regionale che “ contiene il quadro finale e complessivo delle misure risolutive previste in rapporto alle tutele stabilite dalla presente legge ” (comma 2 - bis ).

L’art. 7 – bis estende l’utilizzo di tale strumento agli “ Eventi calamitosi ”, stabilendo specificamente che “ I medesimi strumenti possono essere utilizzati per far fronte alle conseguenze di calamità, catastrofi o altri eventi che per intensità ed estensione ricevono il riconoscimento dello stato di emergenza, secondo il relativo programma di attuazione approvato dalla Giunta regionale ai sensi dell'articolo 5 ”.

Per quanto concerne le attività produttive l’art. 6 stabilisce che “ Il programma di cui all’articolo 3 individua le linee di tutela delle attività economiche incompatibili con la realizzazione dell'infrastruttura, al fine di garantire la continuità occupazionale e produttiva sul territorio regionale, d'intesa con le parti sociali interessate ” (comma 9)

Nello specifico, “ Qualora la realizzazione delle opere di cui all'articolo 1 determini la necessità di trasferire soggetti insediati sul territorio, siano essi residenti o attività economiche, gli stessi possono essere ricollocati in comuni diversi a cura del soggetto attuatore, a condizione che i comuni siano consenzienti e che la nuova collocazione risulti ammissibile sotto il profilo della sicurezza e della compatibilità ambientale e paesaggistica ” (art. 6- ter , comma 1, introdotto dalla l.r. n. 32 del 2018).

11. Ciò posto, dall’ excursus normativo che precede risulta, in primo luogo, che la disciplina statale che ha istituito il Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera non ha attribuito a tale organo specifiche competenze in ordine alla “rilocalizzazione” delle attività produttive coinvolte dal crollo del Ponte Morandi.

Per quanto concerne, invece, la l.r. n. 39 del 2007, la stessa riguarda (né potrebbe essere diversamente) uno strumento di esclusiva competenza regionale finalizzato ad individuare “ le soluzioni necessarie a garantire la sostenibilità delle scelte, a risolvere le problematiche delle collettività e dei territori coinvolti dalla realizzazione delle opere infrastrutturali strategiche di preminente interesse nazionale e delle altre opere infrastrutturali d'interesse statale e regionale ” (art. 3, comma 1).

L’eventuale assunzione da parte del Commissario straordinario intimato delle funzioni di soggetto attuatore nel quadro di un P.R.I.S, può pertanto derivare solo da un obbligo da questi assunto nel quadro di un Accordo di programma promosso dalla Regione Liguria (o dagli enti locali), con la precisazione, che, anche in tali ipotesi, il Commissario non potrebbe comunque disporre di competenze che non gli siano state conferite dalla legge statale.

La correttezza di tale conclusione, è confermata, nel caso di specie, proprio dalla D.G.R. n. 352 del 2019, richiamata dal primo giudice, con la quale è stato rimodulato il P.R.I.S. “Polcevera” approvato dalla Regione con D.G.R. n. 735 del 2018, al fine di “ dare corso all’applicazione degli strumenti di compensazione e di agevolazione ” previsti dalla l.r. n. 39 del 2007, “ per superare la grave e complessa situazione derivante dal crollo del Ponte Morandi e dallo sgombero delle unità residenziali e delle aziende insediate in immobili situati nell’area perimetrata quale zone rossa interdetta per pubblica incolumità ”.

La delibera prende atto che:

- il decreto Genova ha escluso il concessionario autostradale ASPI dalle attività di ripristino dell’infrastruttura in argomento e che il nuovo Commissario straordinario ha dato corso alle procedure di esproprio degli immobili interferiti dalle opere di demolizione del ponte Morandi;

- che la l.r. n. 32 del 27 dicembre 2018 ha inserito l’art- 6 – bis 1 nella l.r. n. 39 del 2007 estendendo le relative misure di tutela anche ai soggetti residenti in aree limitrofe all’area interessata dai cantieri relativi all’opera;

- che l’applicazione del citato art. 6 – bis 1 è stata subordinata dall’art. 3 della l.r. n. 32 del 2018 al recepimento delle relative disposizioni nell’ambito della disciplina dell’art. 1- bis del decreto Genova;

- che lo Stato, all’art. 26 del d.l. n. 32 del 18 aprile 2019 ha inserito un’apposita norma che, allo scopo di consentire l’applicazione delle misure di cui al citato art. 6 – bis 1 della l.r. n. 39 del 2007 e di ampliare l’art. 1 – bis del decreto Genova, per tutelare “ i cittadini residenti nelle zone interessate dalle attività di cantiere ”, ha demandato al Commissario straordinario di individuare con propria Ordinanza i criteri e le modalità per la concessione di forme di ristoro di danni subiti dai cittadini a valere sulle risorse disponibili sulla propria contabilità speciale;

- che il Commissario straordinario ha chiesto l’attivazione della procedura necessaria per la definizione del P.R.I.S. “ in base al nuovo quadro normativo statale e regionale di riferimento [...]”.

- che, il medesimo Commissario straordinario al fine di conseguire la definizione delle misure di attuazione e di gestione del Programma “ di che trattasi [...] in conformità al citato art. 26 del d.l. n. 32/2019 e della legge regionale 39/2007 [...] procederà a formulare la proposta di perimetrazione delle aree limitrofe ai cantieri e, conseguentemente, l’elenco dei fabbricati da indennizzare [...]”.

11.1. E’ evidente che il suddetto P.R.I.S. non riguarda le attività di rilocalizzazione delle imprese coinvolte dal crollo (cui fa riferimento l’art. 6 – ter della l.r. n. 39 del 2007, richiamato dal TAR) bensì le misure indennitarie disciplinate dagli articoli 6 – bis e 6 bis – 1 della medesima legge regionale.

Inoltre, il coinvolgimento del Commissario straordinario è stato possibile solo attraverso l’intermediazione di una fonte statale, ovvero il d.l. n. 32 del 2019 che, all’art. 26, comma 2, ne ha ampliato i poteri, conferendogli anche quello di individuare “ con propria ordinanza i criteri e le modalità per la concessione di forme di ristoro di danni subiti dai cittadini residenti nelle zone interessate dalle attività di cantiere, nei limiti delle risorse disponibili sulla propria contabilità speciale non destinate a diversa finalità e comunque nel limite complessivo di 7 milioni di euro ”.

Nessuna norma di pari rango, allo stato, obbliga ovvero abilita il Commissario straordinario ad adottare iniziative di rilocalizzazione delle attività delle imprese coinvolte dal crollo del Ponte Morandi ovvero a partecipare ad Accordi di programma promossi dalla Regione Liguria a tale scopo.

Nella fattispecie, pertanto, non esiste il presupposto dell’azione avverso il silenzio, ovvero l’obbligo di esercitare una pubblica funzione, attraverso l’adozione di un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata dell’istante ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. III, 1° luglio 2020, n. 4204).

12. Anche la statuizione relativa all’ “obbligo” ravvisato dal TAR in capo al Commissario intimato, e all’Agenzia del Demanio, di pronunciarsi sull’istanza di retrocessione parziale avanzata dalla società appellata deve essere riformata.

In questo caso, ad essere insussistente è la titolarità di una idonea posizione soggettiva in capo alla società istante.

12.1. Si è già in precedenza evidenziato che il procedimento espropriativo disciplinato dall’art. 4 – bis del d.l. n. 109 del 2018 - rubricato “ Sostegno a favore degli operatori economici danneggiati in conseguenza dell'evento ” - persegue la duplice concorrente finalità di “ accelerare le operazioni di ricostruzione dell'infrastruttura crollata a seguito dell'evento ” e di “ ristorare i danni subiti dagli immobili che ospitano le imprese aventi sede operativa nella zona delimitata con l'ordinanza del sindaco del comune di Genova n. 314 del 7 settembre 2018 e destinatarie di ordinanze sindacali di sgombero ”.

A tal fine, “ il Commissario straordinario, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, può stipulare con i proprietari delle predette unità immobiliari, con gli effetti di cui all'articolo 45, comma 3, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, l’atto di cessione della proprietà. Scaduto tale termine, il Commissario provvede alle conseguenti espropriazioni. A tal fine emana il decreto di esproprio sulla base delle risultanze della documentazione catastale e procede all'immediata redazione del verbale di immissione in possesso ai sensi dell'articolo 24 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 ” (comma 1).

“ Ai proprietari che hanno stipulato gli atti di cessione è corrisposta, nel termine di trenta giorni dalla trascrizione degli stessi, l'indennità quantificata in complessivi euro 1.300 per metro quadrato per le aree coperte e in euro 325 per le aree scoperte, che tiene conto del valore venale dell'immobile ” (comma 2).

Secondo il comma 3, della medesima disposizione “ Le indennità sono diminuite del 10 per cento in favore dei soggetti espropriati che non hanno stipulato gli atti di cessione volontaria e sono corrisposte entro trenta giorni dalla redazione del verbale di immissione ”.

L’obbligo di corrispondere tali indennità grava sul “ concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento ”, salvo l’intervento sostitutivo del Commissario in danno del concessionario medesimo (comma 4).

Inoltre “ All'esito delle operazioni di ricostruzione, l’eventuale retrocessione totale o parziale dei fondi espropriati è pronunciata a titolo gratuito a favore del comune di Genova e su richiesta dello stesso ” (comma 5).

E’ prevista infine “ Per assicurare la ripresa delle attività economiche in condizioni di sicurezza per i lavoratori ” una ulteriore indennità “ per ristorare la perdita delle attrezzature, dei macchinari e dei materiali aziendali ovvero la spesa per il loro recupero e trasferimento all'interno dell'area metropolitana di Genova o, per motivate ragioni tecniche, organizzative o produttive, nelle province limitrofe [...]” (comma 6).

12.2. Ciò posto, è agevole rilevare che, da un punto di vista testuale, il comma 5 dell’art. 4 – bis non attribuisce al Comune di Genova un diritto di “prelazione” bensì un diritto di “retrocessione”.

La disposizione non fa invece alcun riferimento ad un analogo diritto potestativo (o ad un interesse legittimo), sia pure subvalente, dell’ ex proprietario né viene in alcun modo richiamata la disciplina della retrocessione contenuta nel d.P.R. n. 327 del 2001.

L’esegesi operata dal TAR si basa sulla “integrazione” tra la disciplina in esame e quella contenuta nel d.P.R. n. 327 del 2001.

Essa, tuttavia, non solo non trova riscontro nel dato letterale, ma non è nemmeno supportata da un’analisi di tipo logico – sistematico.

Al riguardo va ricordato che il d.P.R. n. 327 del 2001 non reca la “disciplina generale” del procedimento espropriativo, bensì “ disciplina l'espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità ” (art. 1, comma 1), ovvero l’espropriazione ordinaria, strumentale all’esercizio delle competenze degli enti esproprianti.

Per converso, l’art. 1, comma 5, del d.l. n. 109 del 2018 attribuisce al Commissario straordinario “ Per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario [...]” il potere di operare “ in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea ”.

In tale quadro, l’art. 4 – bis (nonché l’art. 1 – bis per quanto riguarda gli immobili ad uso abitativo) del d.l. n. 109 del 2018) reca una disciplina speciale, integralmente sostitutiva di quella contenuta del d.P.R. n. 327 del 2001 e caratterizzata dalla peculiare finalità (sia pure concorrente con quella di ricostruzione dell’opera), di “sostegno” ai proprietari e usufruttuari delle unità immobiliari oggetto delle ordinanze di sgombero nonché delle imprese danneggiate dal crollo del Ponte Morandi.

Il fatto, poi, che tale disciplina non preveda – a differenza del procedimento espropriativo ordinario - il diritto di retrocessione dei proprietari espropriati non determina, diversamente da quanto prospettato dal TAR, alcun vulnus alla garanzia costituzionale del diritto di proprietà, ovvero del diritto di iniziativa economica privata.

Come già da tempo chiarito dalla Corte Costituzionale “ intervenuta l’espropriazione del bene e corrisposto l'indennizzo, non sono configurabili posizioni, a rilevanza economica, riferibili all'espropriato . [...] Proprietario del bene, a seguito dell'espropriazione, è diventato il soggetto a cui favore è destinato il provvedimento ablatorio ; è questo l’eventuale destinatario della tutela prevista dall'art. 42 Cost., non il proprietario originario, non più titolare del bene stesso ” (Corte Cost., sentenza n. 245 del 1987; id. n. 549 del 1989).

Nel caso di specie, in definitiva, l’attribuzione del diritto di retrocessione al solo Comune di Genova, va ricondotta ad una legittima scelta discrezionale del legislatore, conseguente alla specialità del procedimento espropriativo in esame.

13. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto.

Ne consegue, in riforma della sentenza impugnata, la reiezione del ricorso di primo grado.

La novità della fattispecie giustifica peraltro la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.