Pubblicato il 01/02/2023

N. 01126/2023REG.PROV.COLL.

N. 08444/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8444 del 2016, proposto da
Società Habitat Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato I J, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S Fbrizi in Roma, viale Montebelluna, 14;

contro

Comune di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G A, A M e B M G, con domicilio eletto presso lo studio A M in Bolzano, vicolo Gumer, 7;

nei confronti

Baustoff &
Metalli Italia S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del T.R.G.A. - SEZIONE AUTONOMA DELLA PROVINCIA DI BOLZANO n. 00087/2016, resa tra le parti, concernente l’approvazione del progetto esecutivo dei lavori di modifica del tracciato di via Avogadro

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 settembre 2022 il Cons. Ulrike Lobis e uditi per le parti gli avvocati I J e A M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame, parte ricorrente ha appellato la sentenza n.87/2016 del TRGA di Bolzano, concernente il rigetto del gravame proposto dalla stessa parte per ottenere l’annullamento della delibera della Giunta comunale di Bolzano n. 819 dd.10.12.2014 e atti precedenti (delibera n. 721/2014 che approva il promemoria dell’ufficio tecnico competente che descrive l’intervento) concernenti l’approvazione del progetto esecutivo di "Modifica del tracciato di via Avogadro in corrispondenza dell'intersezione stradale con via Galilei - approvazione del progetto esecutivo, spesa e sistema di gara - euro 107.561,30”.

In particolare, il competente ufficio infrastrutture del Comune di Bolzano aveva informato la Giunta comunale sulla necessità della sistemazione della pericolosità dell’incrocio tra via Avogadro e via Galilei, dal quale emerge che “la conformazione dell’incrocio tra via Avogadro e via Galilei presenta alcune criticità alla viabilità che lo rendono pericoloso, come hanno dimostrato le numerose segnalazioni pervenute, nel corso degli anni, dalla polizia municipale.

Per mettere in sicurezza il tracciato, era stato elaborato un primo progetto che prevedeva “…la modifica del tracciato nel tratto di carreggiata in uscita da via Avogadro che verrebbe spostato verso il centro dell’aiuola. La superficie occupata dall’attuale carreggiata sarebbe destinata ad aiuola e marciapiede in modo da lasciare invariata l’area totale destinata a verde” . L’adozione … “avrebbe permesso in particolare la messa in sicurezza di pedoni e ciclisti che, percorrendo la via Galilei, si trovano ad attraversare l’incrocio con via Avogadro in condizioni di pericolo a causa della scarsa viabilità da parte dei mezzi pesanti che occupano l’intersezione. Anche il percorso ciclabile, che attualmente corre parallelo a via Galilei, sarebbe spostato all’interno dell’attuale aiuola in modo da agevolare l’attraversamento di via Avogadro.”

A questo progetto si era, però, opposto il servizio giardineria che ha prescritto di adottare una distanza minima di metri 7 dai due pioppi esistenti, per la realizzazione di qualsiasi percorso stradale asfaltato.

Di conseguenza è stata elaborata dall’ufficio infrastrutture una nuova proposta di sistemazione (che ha trovato il parere positivo di tutti gli uffici comunali coinvolti, quali polizia municipale, ufficio mobilità e giardineria, nonché dell’ufficio mobilità della SAD), descritta nel promemoria ed approvata con delibera n. 721/2014. Quindi, è stato redatto il nuovo progetto esecutivo, approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 819 del 10.12.2014, con il quale veniva modificato “…l’assetto dell’intersezione: viene esclusa la possibilità di accesso a via Avogadro provenendo da via Galilei, mentre rimane la possibilità di uscita dalla stessa via Avogadro verso via Galilei.”

2. Con il ricorso al Tar l’odierna parte appellante sostiene che in base a tale decisione l’accesso agli immobili di sua proprietà (affittati ad uso commerciale nella zona Bolzano sud) dovrebbe avvenire con un percorso più lungo per i clienti.

Il ricorso viene supportato da 6 motivi.

Si costituisce il Comune di Bolzano e eccepisce in via pregiudiziale inammissibilità del ricorso per l’assenza di un interesse giuridico rilevante meritevole di tutela, nel merito chiede il rigetto del ricorso per infondatezza dello stesso.

All’esito del giudizio di prime cure il

TRGA

Bolzano respinge l’eccezione pregiudiziale del Comune e il ricorso nel merito, in quanto:

• con riferimento al primo motivo di ricorso, in generale, nell’imporre il senso unico su una determinata via, il Comune non deve interpellare preventivamente i confinanti che spesso sono numerosi, essendo anche difficile valutare se ed in che misura il provvedimento possa incidere sulle singole posizioni, in particolare è difficile, se non impossibile, verificare l’impatto concreto del provvedimento, sotto il profilo del pregiudizio, sugli interessi economici dei singoli confinanti;

• con riferimento al secondo motivo di ricorso, l’ordinamento dei comuni attribuisce alla giunta comunale una generale competenza, mentre al sindaco, come al consiglio comunale, sono attribuite solo competenze puntuali (articolo 28 DPReg.

1.2.2005 n. 3/L),

• con riferimento ai motivi da 3 a 6, trattati congiuntamente poiché contestano tutti la legittimità sostanziale della delibera n. 819/2014, ritenendo sufficiente la motivazione fornita dal Comune. Il Giudice di prime cure ritiene che in seguito alle numerose segnalazioni della polizia municipale nel corso degli anni sulla pericolosità dell’incrocio, il Comune non ha solo il potere, ma il dovere di intervenire e di rendere più sicuro l’incrocio. Nel bilanciamento degli interessi contrapposti, la sicurezza del traffico e la salute dei pedoni e ciclisti hanno priorità massima, facendo passare in secondo piano tutti gli altri interessi che sono da considerare recessivi. Le modalità di intervento – se apporre un semaforo o disporre un senso unico o intervenire in altro modo – sono altamente discrezionali, non censurabili dal giudice, se non manifestamente illogiche o contraddittorie.

2. Avverso la sentenza di primo grado parte appellante ha formulato i seguenti sei motivi di appello, nell’ambito dei quali ha riproposto i motivi 3, 4, 5, e 6, del ricorso in primo grado, unitariamente trattati nella sentenza di primo grado.

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 7 e 8 della L. 07.08.1990 n. 241 e degli artt. 1 e 14 della L.P. 22.10.1993 n. 17;
violazione dei principi generali in tema di trasparenza e partecipazione amministrativa;
eccesso di potere per difetto istruttorio, lamentandosi della erroneità della sentenza sulla censura relativa la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, sostenendo di essere titolare di un diritto di partecipazione per avere sino ad oggi goduto di un accesso diretto da via Galilei alla via Avogadro.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del D.Lgs. 30.04.1992 n. 285 e s.m.;
incompetenza;
eccesso di potere per travisamento dei fatti;
eccesso di potere per difetto istruttorio, sostenendo che la competenza per interventi che stabiliscono obblighi, divieti o limitazioni, temporanei o permanenti, alla viabilità, spetterebbe al sindaco e non alla giunta comunale;
inoltre non sarebbe stata effettuata alcuna istruttoria valutando gli interessi coinvolti prima di procedere all’approvazione della delibera.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del D.Lgs. 30.04.1992 n. 285 e s.m. e delle disposizioni contenute nel Piano urbano della mobilità (PUM) del Comune di Bolzano, approvato con delibera consiliare n. 3 del 20.02.2014 e del Piano urbano del traffico (PUT) del Comune di Bolzano, approvato con delibera consiliare n. 2 del 27.01.2010;
violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 07.08.1990 n. 241 e degli artt. 1 e 7 della L.P. 22.10.1993 n. 17 ed eccesso di potere per motivazione errata, omessa ed insufficiente;
eccesso di potere per travisamento dei fatti;
eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria;
illogicità ed irrazionalità, sostenendo che la manovra pianificatoria non sarebbe sorretta da istruttoria. Gli interventi approvati, secondo l’appellante, non sarebbero collegati organicamente con il piano urbano del traffico ed il piano urbano della mobilità;
questi piani consentirebbero limitazioni stradali unicamente per determinate arterie stradali, tra le quali non sarebbe compresa via Avogadro. Lo stravolgimento della pianificazione della mobilità comporterebbe, inoltre, un notevole aumento del traffico e dell’inquinamento acustico ed atmosferico, senza che fossero stati condotti studi preliminari ed appropriate indagini conoscitive preventive sulle conseguenze della delibera adottata.

4) Violazione dell’art. 2, lett. e) e dell’Allegato II del D.M.

2.4.2002 n. 60, della direttiva 2008/50/CE e del D.Lgs 13.08.2010 n. 155;
violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute nel Piano di qualità dell’Aria per la Provincia di Bolzano, approvato con delibera n. 1069 d.d. 13.12.2010 della Giunta provinciale di Bolzano;
violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 07.08.1990 n. 241 e degli artt. 1 e 7 della L.P. 22.10.1993 n. 17 ed eccesso di potere per motivazione errata ed omessa;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, sostenendo che le delibere contrasterebbero con il piano provinciale sulla qualità dell’aria che prevede programmi di riduzione dell’inquinamento atmosferico per alcune zone urbane, compresa la presente, nella quale sono ampiamente superati i limiti massimi di concentrazione degli agenti atmosferici inquinanti.

5) Violazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza;
violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 07.08.1990 n. 241 e degli artt. 1 e 7 della L.P. 22.10.1993 n. 17 ed eccesso di potere per motivazione errata, omessa, insufficiente e perplessa;
eccesso di potere per travisamento dei fatti;
eccesso di potere per difetto istruttorio;
illogicità ed irrazionalità, sostenendo che con l’ingiustificato declassamento di via Avogadro sarebbero stati violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza;
l’appellante ritiene che contrariamente alla scelta comunale sarebbe stato sufficiente, al fine di raggiungere il medesimo risultato, modificare l’aiuola esistente o apporre un semaforo. Non sarebbero state valutate altre soluzioni, meno sacrificanti per le aziende insediate in via Avogadro. A seguito dell’eliminazione dell’accesso da via Galilei, alla società ricorrente non è più consentito di installare nuove insegne pubblicitarie, poiché il codice stradale ammette l’apposizione di segnaletica unicamente sulle strade che conducono direttamente al luogo segnalato (articoli 39 D.lgs. 285/92 e art. 134 DPR 495/92).

6) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 07.08.1990 n. 241 e degli artt. 1 e 7 della L.P. 22.10.1993 n. 17 ed eccesso di potere per difetto di motivazione;
eccesso di potere per contraddittorietà e per travisamento dei fatti;
inosservanza della prescrizione di cui al parere della giardineria comunale (data e numero di protocollo non indicati) eccesso di potere per difetto istruttorio, sostenendo che anche il progetto approvato non rispetterebbe la distanza di mt. 7 dai pioppi preteso dalla giardineria comunale, rendendo la delibera illegittima per eccesso di potere e motivazione travisata ed errata.

Il Comune di Bolzano si è costituito con articolata memoria, insistendo nuovamente nell’eccezione pregiudiziale di inammissibilità dell’appello per carenza di un interesse giuridico rilevante meritevole di tutela, chiedendo nel merito il rigetto.

Alla pubblica udienza del 15.09. 2022 la causa è passata in decisione.

3. Occorre rilevare in via preliminare che avverso la statuizione reiettiva della eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado non risulta interposto appello incidentale (non essendo all’uopo sufficiente la mera riproposizione dell’eccezione espressamente respinta nell’impugnata sentenza) da parte del Comune di Bolzano, talché su detta questione si è formato il giudicato interno ed ogni relativa questione esula ormai dai limiti oggettivi del presente giudizio di gravame

3.1. L’appello è infondato.

3.1.1. Con il primo motivo l’appellante critica la sentenza laddove ha ritenuto infondata la censura di carattere procedimentale proposta in primo grado circa l’illegittimità degli atti di approvazione del progetto esecutivo dei lavori riguardanti la modifica del tracciato di via Avogadro con chiusura dell’accesso a via Avogadro da via Galilei, senza rispettare i principi generali in tema di partecipazione amministrativa, sostenendo che in caso di coinvolgimento avrebbe potuto indicare altre soluzioni che avrebbero potuto anche rivelarsi migliori e di maggior utilità con un più accettabile sacrificio degli interessi privati.

3.1.2. Secondo l’appellante, la sua peculiare posizione di proprietaria e locatrice di diversi edifici commerciali ubicati lungo via Avogadro avrebbe obbligato il Comune di previamente comunicare l’avvio del procedimento di approvazione di un progetto che eliminerebbe la possibilità di accedere al compendio da via Galilei, dovendosi percorrere un diverso e più gravoso trafitto.

3.1.3. La censura, per quanto attiene la necessità di coinvolgere il privato mediante la comunicazione dell’avvio del procedimento, sarebbe, in via generale infondata, perché nell’imporre il senso unico su una determinata via, il Comune non deve interpellare preventivamente i confinanti che spesso sono numerosi, essendo anche difficile valutare se ed in che misura il provvedimento possa incidere sulle singole posizioni, in particolare è difficile, se non impossibile, verificare l’impatto concreto del provvedimento, sotto il profilo del pregiudizio, sugli interessi economici dei singoli confinanti: nel caso specifico, poi, trattandosi dell’approvazione di un progetto esecutivo in materia di viabilità pubblica, reso necessario a causa della speciale situazione di pericolosità per la sicurezza di pedoni, ciclisti e automobilisti dell’incrocio tra via Avogadro e via Galilei, tale mancato coinvolgimento va valutato in maniera differenziata, sussistendo anche particolari ragioni di urgenza nel provvedere.

3.1.4. Va anche considerato che nel procedimento amministrativo la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non comporta ex se l'illegittimità del provvedimento finale in quanto la norma va interpretata alla luce del successivo art. 21 octies comma 2 il quale, nell'imporre al Giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell'atto, allorché il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

3.1.5. Orbene, come provato dall’amministrazione comunale con gli atti e documenti di causa (pro memoria ing. Begher, ufficio infrastrutture, approvato nella seduta della Giunta comunale del 17.9.2014, doc. 1;
relazione tecnica del progetto, doc. 4;
pareri dei diversi uffici coinvolti, tra cui Vice comandante della polizia municipale, ufficio mobilità, ufficio viabilità SAD, giardineria comunale, doc.