Pubblicato il 14/07/2022

N. 06005/2022REG.PROV.COLL.

N. 05232/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5232 del 2017, proposto da
Autostrada Torino Savona S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M A, U G, A M e M S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M A in Roma, via Udine, n. 6;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, n. 00007/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 21 giugno 2022 il Cons. M S e uditi per le parti gli avvocati Sanvido e Annoni, in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società Autostrade Torino Savona s.p.a., concessionaria del tratto autostradale A6 Torino-Savona in forza di convenzione stipulata con ANAS in data 7 luglio 1999, ha impugnato innanzi al TAR Piemonte le note provvedimento con le quali il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha disposto che le sue richieste, di affidare lavori di manutenzione ordinaria e di miglioramento della sicurezza, non potessero essere accolte in ragione del superamento del limite del 40% normativamente previsto per gli affidamenti infragruppo.

2. Il Tar Piemonte con la sentenza segnata in epigrafe ha respinto il ricorso della Società Autostrade Torino Savona s.p.a. ritenendo la ricorrente legislativamente e contrattualmente tenuta a rispettare la quota minima del 60% quanto agli affidamenti a terzi e non potendo neppure esserle riconosciuto alcun diritto al recupero della quota di affidamenti infragruppo che essa avrebbe potuto disporre prima del 31 dicembre 2013 (ma di cui non ha disposto).

Il Tribunale ha poi dichiarato infondate le censure a mezzo delle quali la Società ricorrente aveva sostenuto l’illegittimità della richiesta del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti di modificare il Piano Economico e Finanziario in quanto riconducibile al potere generale di vigilanza riconosciuto all’ente concedente dall’art. 2 comma 1 lett. d) del d.lgs. 143/94.

3. Ha proposto appello la Società Autostrade Torino Savona s.p.a. per i seguenti motivi:

- “Censurabilità ed infondatezza della motivazione posta dal T.A.R. Piemonte a fondamento della sentenza per avallare l’illegittimità deroga alle operanti previsioni contrattuali ed alle vigenti – ratione temporis – disposizioni legislative. Errore di fatto e travisamento di documenti”: secondo l’appellante la Convenzione Unica sarebbe cioè un contratto e come tale sottoposta alla disciplina civilistica non potendo essere quindi applicata la successione di leggi, se non trasformando il contratto in un contratto aleatorio;

- “Questioni di costituzionalità e di violazione del diritto comunitario”: l’appellante propone una serie di questioni di legittimità costituzionale e comunitaria della normativa di riferimento che va a modificare le condizioni contrattuali rideterminando il regime degli affidamenti a terzi, impedendo di proseguire un’attività d’impresa legittimamente intrapresa e pianificata sulla base di norme di legge e convenzionali esistenti al momento della stipulazione;

- “Violazione di legge con riferimento all’art. 2 co. 86 del d.l. n. 262 del 2006”: vengono inoltre censurati i poteri dell’ente concedente il quale non potrebbe adottare misure finalizzate ad evitare situazioni sanzionabili.

4. Si è regolarmente costituito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti contrastando gli argomenti di controparte e concludendo per il rigetto dell’appello, in quanto infondato in fatto ed in diritto, nonché per la condanna alle spese di giudizio.

Le parti hanno presentato memorie ex art. 73 co. 1 del codice del processo amministrativo.

5. All’udienza del 22 giugno 2022 la causa, a seguito di discussione tra le parti, è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente è indispensabile tracciare il quadro normativo in materia di concessioni autostradali, soffermandosi, in particolare, sul rapporto concessorio tra concedente e concessionario, e, successivamente, sul regime degli affidamenti infragruppo della concessionaria autostradale.

6.1. La prima disciplina in materia autostradale si rintraccia nelle leggi 21 maggio 1955 n. 463 e 24 luglio 1961 n.729 per la costruzione di autostrade a cura e a carico dell'Azienda nazionale autonoma delle strade statali.

Era previsto l’affidamento della concessione della costruzione e gestione dell’autostrada con decreto del Ministero dei lavori pubblici di concerto con quello per il tesoro, sulla base di domande presentate all’A.n.a.s.; la concessione era disciplinata da una convenzione approvata con il medesimo decreto ministeriale, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici e il Consiglio di Stato (art. 3, l. n. 463 del 1955 e art. 2, l. 24 luglio 1961, n. 729, che imponeva all’aspirante concessionario di presentare, unitamente alla domanda, anche un progetto di massima per la costruzione dell’autostrada e un documentato piano finanziario).

In deroga a tale regola generale l’art. 16 l. n. 729 del 1961 stabiliva la concessione diretta delle autostrade più importanti del Paese ad una società da costituire della quale l’I.r.i. – istituto per la ricostruzione industriale detenesse una partecipazione diretta ed indiretta pari al 51% del capitale sociale. Era così costituita la Società Autostrade s.p.a..

L’art. 2, l 7 febbraio 1961, n. 59 (Riordinamento strutturale e revisione dei ruoli organici dell’Azienda nazionale autonoma delle strade) attribuiva ad A.n.a.s., tra i vari compiti, anche quello di “…c) vigilare sulla esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e controllare la gestione delle autostrade il cui esercizio sia dato in concessione”.

6.2. In attuazione degli obiettivi di privatizzazione delle società pubbliche, al fine di favorire la dismissione delle partecipazioni statali, l’art. 10, comma 7, l. 24 dicembre 1993, n. 537 del 1993, abrogava l’art. 16, comma 1, della l. n. 729 del 1961, nella parte in cui prevedeva l’obbligo dell’I.r.i. di detenere la maggioranza delle azioni della concessionaria, precisando, peraltro, che “La costruzione e la gestione delle autostrade è l'oggetto sociale principale della Società Autostrade S.p.A.”.

Restavano in capo a soggetti pubblici il potere di vigilanza sull’esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e controllo della gestione delle autostrade date in concessione dal concedente: l’art.2, comma 1, lett. d) d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143 lo affidava all’E.n.a.s. – Ente nazionale per le strade, trasformato nella società per azioni A.n.a.s. s.p.a. dall’art. 7 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138.

6.3. La disciplina delle concessioni autostradali ha subito una profonda riforma con il d.l. 3 ottobre 2006 n. 262, convertito con modificazioni dalla l. 24 novembre 2006, n. 262.

All’art. 2, comma 82, è stato previsto l’obbligo di trasferire le clausole delle convenzioni vigenti (nonché quelle conseguenti all’aggiornamento o alla revisione) in una Convenzione Unica tra concedente e concessionario destinata a sostituire ad ogni effetto la convenzione originaria e tutti gli atti aggiuntivi, spesso in regime di proroga.

Il comma successivo ha imposto l’adeguamento delle clausole della Convenzione Unica ad una serie di regole ivi espressamente indicate, a pena di cessazione del rapporto concessorio, salva la possibilità di indennizzo.

Tra queste, di particolare interesse, è quella della introduzione di “…sanzioni a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione imputabile al concessionario, anche a titolo di colpa; la graduazione di tali sanzioni in funzione della gravità dell'inadempimento”.

Con il comma 86 sono stati rafforzati i poteri di A.n.a.s., cui, oltre al potere di “richiede[re] informazioni ed effettua[re] controlli, con poteri di ispezione, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti” (lett. a), è consentito “irroga[re], salvo il caso che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e di cui all'articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all'effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i