Pubblicato il 20/06/2022

N. 05072/2022REG.PROV.COLL.

N. 00910/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 910 del 2022, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A P e P R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C C in Roma, viale delle Milizie, 124,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2022, il Cons. U M e dato atto, quanto ai difensori e alla loro presenza, di quanto indicato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, già dipendente con qualifica dirigenziale della -OMISSIS- attiva nel settore -OMISSIS- e poi divenuto testimone di giustizia -OMISSIS-, veniva ammesso allo speciale programma speciale di protezione, dapprima in via provvisoria (-OMISSIS-) e poi in via definitiva (-OMISSIS-), che comprendeva inizialmente, oltre all’appellante, anche -OMISSIS-.

1.1. Avendo deciso di uscire dal programma di protezione avanzava una serie di richieste (-OMISSIS-).

1.2. All’esito del relativo procedimento, -OMISSIS-, impugnava in prime cure la delibera della Commissione Centrale ex art. 10 della L. 15 marzo 1991, n. 82, -OMISSIS-, nella parte in cui – per quel che ancora qui interessa - non gli riconosceva -OMISSIS- ovvero somme di denaro a titolo di mancato guadagno subito a seguito e per effetto dell’applicazione del programma di protezione sia personalmente che -OMISSIS-.

1.3. Il Servizio Centrale di Protezione, incardinato il procedimento dinanzi al TAR, notificava all’appellante, in data -OMISSIS-, una serie di verbali, recanti le relazioni mediche redatte dalla Commissione Medica Superiore dell’INPS, recuperi e conguagli sull’importo della capitalizzazione per una somma complessiva pari ad -OMISSIS-, riconoscimento di una somma – ritenuta non satisfattiva - a titolo di mancato guadagno e di indennizzo -OMISSIS-, avverso i quali l’appellante proponeva motivi aggiunti.

2. Il TAR, dopo aver disposto i necessari approfondimenti istruttori, e per i punti rimasti in contestazione, lo respingeva.

3. Avverso il suindicato decisum , con il mezzo qui in rilievo, l’appellante ha articolato i seguenti motivi di gravame:

a ) segnatamente, l’appellante contesta, anzitutto, il capo della decisione appellata riferito al -OMISSIS-, ritenendo a tali fini non conferenti gli elementi su cui riposa la statuizione reiettiva, vale a dire -OMISSIS-. Il TAR non avrebbe, invero, tenuto conto della peculiarità del caso di specie, avendo l’appellante, contrariamente a quanto ritenuto, chiesto -OMISSIS-.

Rispetto poi al -OMISSIS-, l’appellante rappresenta -OMISSIS-;
soggiunge poi che il -OMISSIS- non potrebbe incidere sul -OMISSIS-.

Inoltre, non si sarebbe tenuto conto del fatto che in parallelo, e in modo evidentemente contraddittorio, è stato attivato un ulteriore procedimento volto al -OMISSIS- ai sensi del D.P.R. n. 396/2000 con la fattiva collaborazione della Commissione Centrale;

b ) con distinto motivo, l’appellante attrae nel fuoco della contestazione l’ulteriore capo di sentenza che ha respinto la domanda attorea avverso il riconoscimento (inizialmente nemmeno disposto) di un indennizzo a titolo di mancato guadagno di somme non satisfattive, -OMISSIS-.

E, infatti, quanto all’odierno appellante, il giudice di prime cure non avrebbe tenuto conto del fatto che prima di entrare nel circuito tutorio aveva redditi -OMISSIS-.

Rispetto, poi, -OMISSIS-.

Sarebbe, di contro, riduttivo il parametro di liquidazione seguito dalla Prefettura di Napoli, che ha tenuto conto solo del reddito -OMISSIS-, menzionata dal Nucleo di Valutazione;

c ) sarebbero poi erronee sia la decisione del Nucleo di valutazione di non seguire l’istruttoria che ordinariamente svolge per la quantificazione del mancato guadagno si sensi della L. n. 44/1999 in caso di cessazione di attività imprenditoriale sia la delimitazione temporale -OMISSIS- del procedimento di calcolo del risarcimento, laddove la quantificazione avrebbe dovuto coprire l’intero periodo fino al momento della fuoriuscita dal programma di protezione;

d ) l’appellante contesta, altresì, la decisione partecipata con verbale di notifica del -OMISSIS- per effetto della quale sono state trattenute sulle somme liquidate per la capitalizzazione -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” e -OMISSIS- a titolo di “ -OMISSIS- ”. In tal modo, non verrebbe, però, garantito il mantenimento di un tenore di vita paragonabile al precedente cui di per sé l’assegno di mantenimento dovrebbe tendere.

L’attività lavorativa prestata -OMISSIS- era ben nota all’Amministrazione.

4. Resiste in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha concluso per il rigetto dell’appello.

5. All’udienza del 12 maggio 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.

7. Il primo tema controverso introdotto con il mezzo in epigrafe involge il diniego opposto alla richiesta -OMISSIS-.

7.1. Com’è noto, a mente -OMISSIS-, lo speciale programma di protezione, formulato secondo criteri che tengono specifico conto delle situazioni concretamente prospettate, può comprendere, tra le misure in astratto previste, anche “ -OMISSIS- ”. Sul punto, -OMISSIS- prevede quanto segue:

“ 1. Nell’ambito dello speciale programma di protezione può essere autorizzato, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, -OMISSIS-.

2. All’attuazione del disposto -OMISSIS-, e successive modificazioni ”.

7.2. Tanto premesso, deve in apice rilevarsi, ai fini di una corretta esegesi della disposizione in argomento, che la proposizione incidentale - “ -OMISSIS- ” - contenuta nella versione previgente della citata disposizione normativa è stata da essa espunta fin dalle modifiche introdotte con legge -OMISSIS-.

Ciò nondimeno, non può essere revocata in dubbio la natura facoltativa della misura in argomento la cui applicazione ricade nelle prerogative discrezionali riconosciute in subiecta materia all’Autorità procedente e che vanno calibrate, secondo proporzionalità e adeguatezza, alle situazioni concretamente prospettate.

Resta beninteso che nella sua pur corretta accezione letterale la richiamata disciplina di settore – anche se svincolata da presupposti di rigida residualità rispetto alle altre misure – governa l’applicazione dell’intero ventaglio delle misure qui in rilievo secondo un criterio di stretta indispensabilità attesa l’evidente natura eccezionale che, per definizione, connota ciascuno dei suddetti interventi siccome destinati a sovrapporsi in chiave correttiva, e nei soli limiti in cui è necessario, alle ordinarie dinamiche dei rapporti civili ed economici dei soggetti coinvolti.

7.3. Tanto premesso, e avuto riguardo alla specifica posizione dell’appellante, nell’economia della decisione qui in rilievo hanno assunto un ruolo decisivo i qualificati pareri sfavorevoli rassegnati dalla Procura Distrettuale di Napoli e dalla Procura Nazionale Antimafia e Antiterrorismo i quali hanno rimarcato la mancanza dei presupposti per la sua concessione.

Segnatamente, nel motivare il proprio contrario avviso la Procura Distrettuale di Napoli evidenziava, con nota -OMISSIS-, che trattandosi di « -OMISSIS- ». Tale parere veniva condiviso, in data -OMISSIS-, dalla DNA.

In via complementare, ha, inoltre, inciso in senso ostativo la complessità della situazione di riferimento fatta palese dalla circostanza che l’istante risultasse -OMISSIS-.

7.4. Orbene, nelle divisate circostanze di contesto, non può dirsi né illogica né irragionevole l’opzione privilegiata dall’organo tutorio circa la non indispensabilità della misura in argomento, anzitutto, a cagione della scelta operata dallo stesso appellante che, al momento di entrare nel sistema di protezione tutorio, aveva comunicato -OMISSIS-. Ed è, dunque, -OMISSIS-.

Tale circostanza compiutamente documentata assorbe i rilievi attorei secondo cui l’appellante -OMISSIS-.

Orbene, -OMISSIS-, questa volta, però, e in assenza di specifiche ragioni giustificative, con la pretesa -OMISSIS-.

-OMISSIS- rende ragione – in assenza di elementi di segno contrario, qui non rappresentati – della decisione negativa assunta dall’organo tutorio, confermata in prime cure dal TAR, -OMISSIS-.

7.5. E la insussistenza di profili di manifesta illogicità e irragionevolezza di tale valutazione risulta vieppiù apprezzabile nel bilanciamento con confliggenti esigenze anche ove si consideri le significative implicazioni rivenienti dall’accesso alla procedura qui in rilievo: è, infatti, indubbio che l’applicazione del beneficio in questione avrebbe generato -OMISSIS-.

7.6. Restano, poi, estranei al presente giudizio gli sviluppi favorevoli che in diverso ambito procedimentale, retto da finalità diverse da quelle qui in rilievo, hanno consentito all’appellante di fruire, a diverso titolo, -OMISSIS-.

8. Con riguardo al distinto tema della congruità delle somme liquidate dalla Commissione ministeriale a titolo di mancato guadagno, vale premettere che, ai sensi dell’art. 16 ter del d.l. del 15 gennaio 1991, n. 8, applicabile ratione temporis , tra le misure di protezione previste per i testimoni di giustizia è prevista quella della “ corresponsione di una somma a titolo di mancato guadagno, concordata con la commissione, derivante dalla cessazione dell’attività lavorativa propria e dei familiari nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 13 della legge 23 febbraio 1999, n. 44, e il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è surrogato, quanto alle somme corrisposte al testimone di giustizia a titolo di mancato guadagno, nei diritti verso i responsabili dei danni ” (cfr. comma 1 lettera e ).

Il parametro del mancato guadagno va, dunque, inteso come lucro cessante essendo riferito alle implicazioni negative che l’avvio del programma di protezione genera sulla pregressa attività lavorativa ovvero sulla redditività dell'impresa e per il tempo in cui lo stesso si sia protratto fino alla sua cessazione.

8.1. Tanto premesso, deve rilevarsi che le determinazioni sul punto assunte dall’Autorità procedente -OMISSIS- riposano sulla nota della Prefettura -OMISSIS- e sul verbale del Nucleo di valutazione -OMISSIS-.

8.2. La piana lettura dei suindicati atti, per quanto attiene alla posizione specifica dell’appellante, conferma che le operazioni di stima risultano incentrate esclusivamente sulla scorta dei redditi dichiarati: segnatamente è stato preso a base di calcolo il reddito relativo -OMISSIS-, somma liquidata per il periodo di sottoposizione al programma di protezione.

Tale opzione non riflette profili di illogicità ed è aderente alle circostanze dichiarate dall’appellante nella propria istanza. D’altro canto, nemmeno può essere comprovata l’esistenza dei danni aggiuntivi qui dichiarati e rappresentati dalla pretesa incidenza pregiudizievole che l’inserimento dell’appellante nel circuito tutorio avrebbe generato sul rapporto di lavoro in atto al momento dell’avvio del programma di protezione.

Segnatamente, l’appellante deduce che, -OMISSIS-.

Pur tuttavia, sul punto, il TAR ha efficacemente opposto che tale aspettativa si riferisce “…ad un periodo di tempo molto distante -OMISSIS- ”. Vale soggiungere che nessun ulteriore elemento risulta versato in atti che consenta di ricostruire gli sviluppi del rapporto sì da far ritenere immutate le originarie condizioni ed attualizzarle alla data di attivazione del circuito tutorio.

8.3. Del pari, -OMISSIS-.

Non vi è, dunque, prova, di un collegamento diretto tra i due eventi, nemmeno cronologicamente consequenziali l’uno all’altro.

8.4. Né possono qui trovare ingresso le ulteriori contestazioni che l’appellante muove al procedimento di liquidazione seguito e che traggono alimento dalla disamina degli atti ostesi in primo grado a seguito della mirata istruttoria disposta dal TAR. È, infatti, di tutta evidenza come tali aggiuntive censure avrebbero dovuto essere convogliate in una formale domanda innanzi al giudice di prime cure di guisa che la loro diretta proposizione a questo Consiglio di Stato integra la violazione del divieto dei cd . nova.

9. Privo di pregio si rivela il motivo di gravame che impinge nella pretesa illogicità del procedimento di revisione in diminuzione delle somme liquidate a titolo di capitalizzazione per effetto della compensazione con i redditi di lavoro percepiti -OMISSIS-.

Il principio sotteso a tale operazione appare del tutto coerente con la funzione tipica di assistenza dell’assegno di mantenimento e che, pertanto, non può non tener conto della sopravvenienza di ulteriori fonti di reddito -OMISSIS-.

Il giudice di prime cure, sul punto, ha correttamente evidenziato che « le misure di assistenza sono erogate ai testimoni di giustizia “fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio […] il che certifica che la misura assistenziale serve a surrogare la perdita di redditi lavorativi propri del testimone a causa dell’ammissione al programma, risultando dovuta fintanto che il beneficiario non riacquisti la capacità di godere di un reddito proprio. Ne deriva, come conseguenza, la possibilità di godere di operare conguagli con redditi “-OMISSIS- ».

D’altro canto, lo stesso appellante non contesta in sé la coerenza logica e giuridica del principio in argomento ma lamenta, sul piano applicativo, l’erosione di quella soglia minima garantita che, nella sua prospettiva, coinciderebbe con il tenore di vita pregresso.

Pur tuttavia, sul punto il costrutto giuridico attoreo è rimasto confinato in una dimensione meramente astratta non essendo affatto dimostrati gli effetti lesivi qui denunciati.

A tal riguardo, è sufficiente opporre che l’assegno di mantenimento non risulta giammai fatto oggetto di contestazione da parte dell’appellante che evidentemente aveva ritenuto congrui gli importi liquidati siccome idonei a soddisfare, nei termini previsti dalla disciplina di settore, le esigenze di vita -OMISSIS-.

Orbene, e proprio muovendo da tale premessa, deve rilevarsi che gli effetti delle operazioni di compensazione mirano a rimodulare al ribasso il contributo economico nei soli casi di sovrapposizione con altre entrate in modo da assicurare all’appellante un trattamento comunque equivalente all’importo dell’assegno di mantenimento e, dunque, nella misura stimata come necessaria per garantire un adeguato tenore di vita in coerenza con la divisata funzione assistenziale.

A fronte di ciò, ed essendo garantito il medesimo saldo, non ha fondamento la denuncia attorea nella parte in cui lamenta una lesione della propria sfera giuridica in ragione dell’inettitudine di tali somme a garantirgli un adeguato tenore di vita: è, infatti, evidente come in tal modo verrebbe impropriamente – oltre che tardivamente – attratto nel fuoco della contestazione lo stesso importo sotteso all’assegno di mantenimento, come detto mai contestato.

Senza contare che la presunta inadeguatezza di tale importo risulta semplicemente enunciata senza un’adeguata contestazione che ne evidenzi l’effettiva inettitudine ad assicurare un adeguato tenore di vita, giammai tradotto in un valore economico preciso, reso obiettivo e verificabile attraverso l’allegazione del relativo procedimento di calcolo.

La novità in fatto e la complessità della vicenda scrutinata giustificano la compensazione delle spese di giudizio.