Pubblicato il 16/02/2023

N. 01648/2023REG.PROV.COLL.

N. 06993/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6993 del 2020, proposto da
R C, rappresentato e difeso dall'avvocato F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 1581/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2023 il Cons. Ugo De Carlo e uditi per le parti gli avvocati F G e l'avvocato dello Stato Daniela Canzoneri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che aveva respinto il suo ricorso avverso il provvedimento con cui è stato definito "Esito giudizio di avanzamento per il 2017", relativamente ai tenenti colonelli dell’Arma dei Carabinieri.

2. Il signor R C, tenente colonello spad ruoli normali dell’Arma dei Carabinieri era stato iscritto nel quadro di avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2017 ma, pur idoneo, non aveva conseguito la promozione poiché il punteggio conseguito di 24,68/30 lo aveva posto in quindicesima posizione a fronte di un avanzamento al grado superiore previsto solo per otto ufficiali.

3. La sentenza impugnata, dopo aver richiamato la previsione normativa che prevede un giudizio non mediante comparazione tra i candidati ma una valutazione di merito assoluto, aveva respinto il ricorso ritenendo la valutazione della Commissione di avanzamento ragionevole seppur opinabile nel merito, merito insindacabile data l’ampia discrezionalità sussistente in questa materia. Aveva comunque sottolineato come i due ufficiali che erano stati presi a termine di paragone dal ricorrente per contestare la legittimità della scelta presentavano una documentazione caratteristica con giudizi migliori, avevano assunto incarichi di comando in zone delicate per periodi superiori al ricorrente ed anche sul piano culturale non presentavano un profilo decisamente inferiore al ten. col. Colasanti.

4. L’appello si fonda su sei motivi.

4.1. Il primo contesta la mancata acquisizione degli atti del procedimento amministrativo relativo ai provvedimenti impugnati nonostante il Ministero non abbia provveduto a depositarli in giudizio. L’omessa produzione ha impedito la possibile presentazione di motivi aggiunti ed ha fatto sì che il T.a.r. abbia valutato solo la documentazione di due controinteressati;
vengono ulteriormente illustrate una serie di conseguenze negative derivate dall’incompleto esame degli atti.

4.2. Il secondo motivo censura la scelta di giudicare l’esercizio della discrezionalità amministrativa della Commissione mediante un controllo estrinseco debole non verificando la correttezza del procedimento di valutazione seguito per la valutazione delle quattro categorie di requisiti previste dall’art. 1058 d.lgs. 66/2010 e del rispetto dei criteri dettati dagli art. 704 e ss. del d.P.R. 90/2010.

4.3. Il terzo motivo lamenta che la motivazione abbia attinto ai dati forniti dall’Amministrazione senza tener conto che l’appellante aveva contestato la correttezza e la completezza dei dati contenuti nei prospetti.

4.4. Il quarto motivo denuncia l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tribunale ha ritenuto insussistente il vizio di eccesso di potere in senso relativo con riferimento al giudizio espresso dalla Commissione Superiore di Avanzamento, respingendo le doglianze del ricorrente che miravano a far emergere l’incongruità dei punteggi assegnatigli e non esaminando la denuncia disparità di trattamento. Inoltre i titoli posseduti, ed il loro riscontro analitico dovevano costituire l’elemento di valutazione e di verifica del giudizio espresso dalla Commissione sul candidato in ossequio al principio di effettività della tutela giurisdizionale che governa il processo amministrativo.

4.5. Il quinto motivo eccepisce che il rigetto della doglianza di eccesso di potere in senso assoluto non appare sostenuta da un idoneo ed esaustivo percorso logico-argomentativo. Il difetto di motivazione emergerebbe dalla mancanza di intellegibilità del criterio adottato per l’attribuzione, nel caso in esame, di un punteggio superiore per doti culturali ai due ufficiali diplomati rispetto al laureato.

4.6. Il sesto motivo sottolinea l’omessa pronuncia sul terzo motivo del ricorso di primo grado che aveva premesso come il combinato disposto dell’art. 651 bis D.lgs. 66/2010 e della determina n. 70/2-1 del 21 luglio 2017 emanata ex art. 2214-quinquies del D.Lgs 66/2010 dal Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, quest’ultima emanata al fine di “garantire il riconoscimento e la valorizzazione dei titoli di studio posseduti dagli Ufficiali interessati al fine di assicurare loro progressioni di carriera omogenee” prevede che gli Ufficiali dei Carabinieri del “ruolo normale” - ruolo cui appartengono tutti gli ufficiali scrutinati dalla Commissione de qua - debbano essere in possesso della laurea magistrale di tutte le classi di laurea magistrale indicate nei decreti del M.I.U.R. n. 509/2000, n. 270/2004, sottolineando come no tutti i promossi avessero tale titolo.

5. Il Ministero della Difesa si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. L’appello non è fondato.

6.1. La prima doglianza riguarda il mancato esercizio di poteri istruttori da parte del primo giudice. Il principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice comporta che l’iniziativa officiosa deve servire a colmare una disparità tra le parti circa la disponibilità dei documenti che sono necessari per decidere la controversia. La parte che si appella ai poteri istruttori d’ufficio ha l’onere di fornire gli indizi affinché il giudice possa esercitare i propri poteri istruttori. Nel caso di specie l’appellante ha avuto accesso in due occasioni agli atti concernenti la procedura valutativa contestata ed aveva, pertanto, l’onere di allegare all’impugnativa tutti i documenti ritenuti utili a dimostrare l’eccepita erroneità dell’operato dalla Commissione Superiore di Avanzamento.

In ogni caso il mancato esercizio dei poteri istruttori sollecitati dalla parte non costituisce automaticamente un vizio della motivazione poiché è necessario che l’accoglimento dell’istanza avrebbe consentito di acquisire elementi che potevano indurre ad una decisione diversa da quella adottata. Nel caso in esame non si può dolere l’appellante che la mancata acquisizione abbia limitato la valutazione del primo giudice al paragone con solo due degli otto iscritti nel quadro di avanzamento e non con gli altri sei, perché ciò è dipeso da una sua scelta probabilmente per aver ritenuto che le posizioni dei due concorrenti erano quelle che meglio si prestavano per motivare il ricorso.

6.2. Il secondo motivo è generico perché si limita a contestare delle considerazioni di carattere preliminare svolte dal primo giudice sui limiti del sindacato giurisdizionale di atti amministrativi assistiti da una ampia discrezionalità come le valutazioni di cui si controverte. Tali atti sono senz’altro sottoposti all’esame del giudice amministrativo per rilevare eventuali forme di manifestazioni sintomatiche dell’eccesso di potere.

6.3. La contestazione dell’incompletezza della documentazione prodotta in giudizio dall’Amministrazione non è rilevante ai fini del giudizio perché gli elementi omessi sono stati prodotti dall’appellante ed in ogni caso alcuni titoli non sono stati riportati (“ Corso antisofisticazioni e sanità” e il “Corso per la qualifica di assistente di laboratori o”) perché frutto di corsi frequentati quando l’appellante era ancora un sottufficiale. Nei prospetti allegati dall’amministrazione e contestati sono contenuti, esclusivamente i corsi tecnico-professionali frequentati e le qualifiche e non i titoli di studio che peraltro sono stati valutati come risulta dai commenti dei vari componenti della Commissione d’Avanzamento che sono riportati nell’atto di appello.

In ogni caso non bisogna dimenticare che la valutazione degli ufficiali avviene per merito assoluto e non per merito comparativo per cui ad esempio la circostanza che il controinteressato Giglio Vincenzo si fosse posizionato dopo l’appellante al termine del Corso applicativo e del Corso d’Istituto cioè all’inizio della carriera da ufficiale non ha alcun rilievo.

L’encomio semplice tributato all’appellante non è stato indicato perché la ricompensa è stata conferita dopo il 31 ottobre 2016, data di chiusura della documentazione personale esaminata dalla Commissione Superiore di Avanzamento, ma l’attività di servizio che aveva determinato l’encomio è stata comunque considerata dalle Autorità gerarchiche nella periodica documentazione caratteristica

6.4. La graduatoria degli ufficiali da valutare viene effettuata mediante un punteggio numerico che i commissari devono rendere comprensibile nella redazione delle schede sulle motivazioni senza dover usare formule predeterminate come accade nella documentazione caratteristica ma con argomentazioni espresse in modo del tutto personale che non possono essere prese a riferimento per fondarci rilievi circa possibili disparità di trattamento;
oltretutto le note caratteristiche dei valutandi si caratterizzano in genere per il giudizio apicale di ECCELLENTE, spesso accompagnato da ulteriori aggettivazioni che tendono ad evitare un appiattimento valutativo, per cui il punteggio numerico al centesimo si presta per poter premiare quelle differenze che mergono complessivamente dall’insieme delle caratteristiche di un ufficiale.

L’appellante sostiene la valutazione oggetto del contenzioso sarebbe in contrasto con i propri precedenti di carriera, in quanto tra il giudizio della Commissione Superiore di Avanzamento e gli elementi dai quali il punteggio sarebbe dovuto scaturire mancherebbe la necessaria corrispondenza logica, ma. secondo un costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, una tale censura può essere accolta solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali da far risultare manifestamente inadeguati i punteggi attribuiti. Nel caso in esame, pur dovendo prendere atto di un profilo complessivo sicuramente molto positivo dell’appellante, non si ravvisano quei meriti straordinari e sicuramente superiori a coloro che lo hanno sopravanzato nel giudizio contestato tali da poter contestare in toto l’attribuzione dei punteggi.

Infatti si è classificato al 4° posto della graduatoria su 6 partecipanti corso applicativo della durata di un anno accademico, al Corso d’istituto si è qualificato 20° su 42 frequentatori;
ha riportato diverse volte le attribuzioni non apicali di “ superiore alla media ” e successivamente ha avuto una lieve flessione nel grado di maggiore da “ eccellente con compiacimento ” a “ eccellente ”.

Inoltre quando le differenze di punteggio sono minime di eccesso di potere in senso relativo, perché diversamente si impingerebbe il merito della valutazione.

6.5. Passando ad esaminare i gruppi di qualità previsti dall’art. 1058 del D.lgs. n.66/2010 su cui si fonda la valutazione e senza voler esaminare tutti i profili valutati, in relazione ai due controinteressati promossi e presi come riferimento per stigmatizzare l’ingiustizia della valutazione emergono i seguenti elementi: Mesi trascorsi in incarichi di comando Tella 236, Giandinoto 222 Colesanti 160 con conseguente attribuzione della Medaglia al merito di lungo comando d’oro al primo, d’argento al secondo e di bronzo all’appellante. Qualifiche riportate nelle note caratteristiche nel corso della carriera: eccellente con compiacimento Tella 13, Giandinoto 11 Colesanti 6;
eccellente con apprezzamento Tella 5, Giandinoto 9 Colesanti 4;
mesi di comando ubicato in area sensibile Tella 83, Giandinoto 70 Colesanti 26;
avanzamento al grado di maggiore Tella 23° su 83 – anno 2001, Giandinoto 27° su 53 – anno 2005 Colesanti 35° su 53 – anno 2005;
precedenti valutazioni al grado di colonnello in s.p.e. Giandinoto nel 2015 84°, nel 2016 109°, nel 2017 82°, Tella nel 2015 178°, nel 2016 208°, nel 2017 171°, Colasanti nel 2015 243°, nel 2016 273°, nel 2017 229°.

A fronte di questi elementi i maggiori titoli di studio accademici e la medaglia d’argento ai benemeriti della Cultura e dell’Arte non sono in grado di ribaltare i punteggi assegnati dalla Commissione di Avanzamento. Peraltro se non vi è dubbio che il miglioramento delle proprie qualità culturali è un elemento che deve essere tenuto presente poiché arricchisce il profilo di un ufficiale, è anche vero che l’ufficiale di un corpo di polizia militare non è uno studioso che deve continuamente incrementare il proprio profilo accademico, ma mettere al servizio le conoscenze acquisite per l’espletamento in modo più proficuo del servizio. L’esperienza insegna che spesso gli ufficiali molto attenti ad acquisire sempre nuovi titoli culturali, lo fanno a detrimento di un impegno intenso nel servizio operativo, mentre al contrario chi si dedica con più continuità al servizio operativo ha minori opportunità di conseguire titoli di studio. Gli elementi riportati in precedenza sembrano avvalorare tale tesi anche nel caso dell’appellante se solo si esaminano i periodi di comando e la presenza nelle zone di più intenso impiego.

6.6. Il sesto motivo deduce l’insufficienza del titolo di studio da parte di due controinteressati iscritti nel quadro di avanzamento facendo riferimento al combinato disposto dell’art. 651 bis D.lgs. 66/2010 e della determina n. 70/2-1 del 21 luglio 2017 emanata ex art. 2214-quinquies del D.lgs. 66/2010. Ma le norme richiamate dall’appellante si riferiscono al transito nel Ruolo Normale degli Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri presenti in altri ruoli, disciplinando i titoli di studio che consentono la partecipazione alle selezioni per l’accesso disciplinando i titoli di studio che consentono la partecipazione alle selezioni per l’accesso, ma non riguardano affatto la procedura di avanzamento degli Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri.

7. Si ritiene in considerazione del particolare tipo di contenzioso in esame di compensare le spese di giudizio.