Pubblicato il 17/07/2023

N. 06955/2023REG.PROV.COLL.

N. 07103/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7103 del 2018, proposto dalla Cento Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Quartucciu, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del signor C T, non costituitosi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione seconda) n. 24 del 2018, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartucciu;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2023 il consigliere S M;

Uditi gli avvocati Emanuele Tomasicchio (su delega dell’avvocato G M) e P F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del contendere è la deliberazione della Giunta Comunale di Quartucciu n. 47 del 30 aprile 2014, avente ad oggetto “ Piano di risanamento urbanistico ‘Su Gregori/Via Cirene e più’ e ‘Arbuzzeri’ - Indirizzi ai Responsabili del Settore per la predisposizione degli atti necessari alla riapprovazione del piano ”.

2. L’odierna appellante, con il ricorso di primo grado, esponeva quanto segue.

2.1. Con deliberazione n. 63 del 6 agosto 1998, il Consiglio comunale di Quartucciu approvava in via definitiva il Piano di Risanamento Urbanistico di iniziativa pubblica “Arbuzzeri - Su Gregori”.

Successivamente venivano adottate e approvate varianti relative al Comparto 1 del predetto Piano e nel 2003 veniva approvato il primo stralcio funzionale della Lottizzazione Comparto n. 1 -

PRU

Arbuzzeri.

2.2. Con deliberazione del Consiglio comunale n. 2 del 9 febbraio 2004 veniva approvato in via definitiva il “Piano di Lottizzazione comparto n. 1 del P.R.U. Arbuzzeri, variante n. 1, primo stralcio funzionale”.

2.3. In data 30 novembre 2005 l’odierna appellante acquistava una serie di aree ricomprese nel Piano in oggetto.

Ne scaturiva una lunga vicenda, anche in sede contenziosa, culminata nella delibera di G.C. n. 47 del 30 aprile 2014, con la quale l’Amministrazione dava atto dell’avvenuta scadenza del Piano di risanamento, demandando al responsabile del Settore gestione del territorio la predisposizione degli atti necessari per la sua riapprovazione.

2.4. Il ricorso di primo grado riguarda la domanda di annullamento di tale delibera ed è stato affidato a due articolati motivi (estesi da pag. 8 a pag. 13).

3. Nella resistenza del Comune il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

4. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato a tre motivi (estesi da pag. 5 a pag. 14).

4.1. Con la variante approvata in via definitiva nel 2009 il Comune ha adeguato il Piano urbanistico in esame al Piano Paesaggistico Regionale.

Tale variante avrebbe comportato, per la sua complessità, uno slittamento dei termini di efficacia del PRU.

Analogo effetto dovrebbe attribuirsi alle misure di salvaguardia connesse all’adozione del PPR che hanno impedito il rilascio dei titoli edilizi.

Parimenti rilevante, in tal senso, sarebbe la variante adottata nel 2012.

Anche a seguito della richiesta da parte del Comune di Quartuccio dell’attivazione dell’intesa con la Regione prevista dall’art. 11 della NTA del PPR, si sarebbe determinato un ulteriore periodo di “sospensione” del decorso dei termini del Piano attuativo, protrattosi dal 6 settembre 2007 al 7 gennaio 2009.

4.2. In ogni caso – a dire dell’appellante – il Piano stesso non sarebbe mai divenuto efficace poiché la Convenzione di Lottizzazione non è mai stata stipulata.

Tale circostanza avrebbe impedito la decadenza del Piano, essendo impossibile per il privato, prima di tale stipula, realizzare le opere di urbanizzazione.

4.3. Infine, pur volendo ritenere decorso il termine di efficacia decennale, la società ha sostenuto che l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l.n. 1150/1942, prima di procedere all’approvazione di un nuovo Piano, avrebbe dovuto obbligatoriamente esaminare le proposte relative ai sub comparti presentate dai privati.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Quartucciu.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale in data 6 aprile 2023.

7. Entrambe le parti hanno depositato memorie di replica in data 20 aprile 2023 (la società appellante alle ore 11.50 e il Comune alle ore 15.38).

8. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza dell’11 maggio 2023.

9. In via preliminare, deve rilevarsi la tardività della memoria di replica del Comune di Quartucciu, depositata il 20 aprile 2023 alle ore 15.38.

Il deposito è infatti avvenuto in violazione del combinato disposto degli artt. 73, comma 1, c.p.a. e 4, comma 4, disp. att. c.p.a., oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5767 del 2021;
in precedenza, n. 1841 del 2021).

Da tali disposizioni si evince che il deposito con il processo amministrativo telematico (PAT) è possibile fino alle ore 24.00 ma, se effettuato l’ultimo giorno utile rispetto ai termini previsti dal comma 1 dell’art. 73 c.p.a., ove avvenga oltre le ore 12 ( id est , l’orario previsto per i depositi prima dell’entrata in vigore del PAT), si considera - ai fini della garanzia dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche - effettuato il giorno successivo, ed è quindi tardivo.

In sostanza, il termine ultimo di deposito alle ore 12 permane, anche all’indomani dell’entrata in vigore del PAT, come termine di garanzia del contraddittorio tra le parti e della corretta organizzazione del lavoro del collegio giudicante.

9.1. Non può addivenirsi alla richiesta di rimessione in termini avanzata dal Comune in sede di discussione in quanto – dato il carattere ormai consolidato della suddetta giurisprudenza – non vi sono i presupposti per il riconoscimento dell’errore scusabile.

10. Poiché in appello è stato devoluto l’intero thema decidendum trattato in primo grado, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio esaminerà direttamente ed esclusivamente i motivi originari posti a sostegno del ricorso di primo grado che perimetrano obbligatoriamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. (sul principio e la sua applicazione pratica, fra le tante, cfr. sez. IV, n. 1137 del 2020, n. 1130 del 2016, sez. V, n. 5868 del 2015;
sez. V, n. 5347 del 2015).

11. Il primo motivo del ricorso articolato in primo grado, sotto vari profili, risulta finalizzato a dimostrare che il termine di efficacia del PRU non sarebbe decorso, vuoi per effetto di proroghe implicite e/o periodi di sospensione, vuoi perché l’approvazione di alcune varianti avrebbe determinato una nuova sistemazione urbanistica rispetto alla precedente, con la conseguente decorrenza di un nuovo termine decennale di efficacia.

11.1. Sotto il primo profilo, va confermata la costante giurisprudenza amministrativa, applicata dal T.a.r., secondo cui il Piano particolareggiato ha durata (massima) decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia.

11.1.1. Per quanto in particolare concerne il Piano di lottizzazione (con cui, nella fattispecie, è stato ulteriormente declinato il PRU per la realizzazione dei vari Comparti), giova ricordare che - ai sensi dell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942, come modificato dall’art. 8 della legge ponte n. 765 del 1967 – esso è uno strumento urbanistico equiordinato al Piano particolareggiato e ad esso sostanzialmente alternativo ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 6882 del 15 settembre 2010).

Il piano di lottizzazione assume innanzi tutto la valenza di piano urbanistico di attuazione, ossia di pianificazione di dettaglio, con la finalità di riservare essenzialmente le aree ed i tracciati per la viabilità e per le opere di interesse pubblico del nuovo insediamento non individuate già nello strumento generale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 marzo 1999, n. 286, e la giurisprudenza ivi richiamata)

Esso, inoltre, è piano esecutivo di urbanizzazione, costituente cioè, mediante il convenzionamento, un programma di realizzazione concreta delle relative opere per mezzo del pagamento di contributi o dell’esecuzione diretta delle opere stesse, e, altresì, mediante la cessione delle aree in tutto o in parte necessarie all’urbanizzazione.

Infine, è pre - concessione edilizia, in quanto nei piani di lottizzazione vengono, di norma, ad essere individuati elementi di maggiore dettaglio di quelli previsti dallo strumento urbanistico generale. L’esigenza della redazione di un piano di lottizzazione per la realizzazione di un insediamento edilizio lascia tuttavia integra la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica.

11.1.2. Circa la durata massima di efficacia dei piani di lottizzazione, la giurisprudenza è consolidata nel senso che esso vada mutuato dall’articolo 16, comma 5, della legge urbanistica (concernente i Piani particolareggiati), rispondendo ciò ad un preminente interesse pubblico non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti.

Il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le concessioni edilizie, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe infatti incompleto alla fonte se, prima del rilascio della concessione edilizia, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

In tale contesto le nuove scelte urbanistiche, contenute nella variante di P.R.G. con cui il Comune rivede direttive pregresse ed adegua le strutture territoriali esistenti, non sono impedite dall’affidamento riposto dal lottizzante sulla intangibilità della destinazione urbanistica delle aree oggetto di lottizzazione convenzionata (Cons. Stato, Sez. IV, 8 gennaio 2021, n.301).

Esse, inoltre, non richiedono nemmeno una particolare motivazione allorché la perdita di efficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale abbia determinato il venir meno dei presupposti dello ius aedificandi e della posizione qualificata del lottizzante ( ex plurimis , da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11569;
id., sez. IV, 19 luglio 2021, n.5385).

Il termine massimo di dieci anni di validità del Piano di lottizzazione non è quindi suscettibile di deroga, neppure sull’accordo delle parti (Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2013, n. 5807).

Eventuali diverse pattuizioni risulterebbero nulle e sarebbero automaticamente sostituite, ex lege , dal termine legale (ex art. 1339, c.c.).

È pertanto irrilevante (ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione) stabilire se la mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante ( ex multis , Cons. Stato Sez. IV, 10 agosto 2011, n. 4761).

Diversamente opinando verrebbe irragionevolmente vulnerato il potere del Comune di imprimere al proprio territorio – in caso di piani rimasti inattuati – l’assetto voluto, corrispondente all’indirizzo politico – amministrativo sopravvenuto e attuale.

11.1.3. Nel caso in esame, tale interesse pubblico è stato ravvisato dal Comune nella necessità di consentire il completamento del Piano originario, mediante un nuovo studio “ che preveda un progetto complessivo ed unitario di tutte le urbanizzazioni necessarie, realizzabili in lotti funzionali e in grado di superare tutte le problematiche che si stavano incontrando con la predisposizione di singoli comparti, che venivano intesi come unità autonome di convenzionamento e disarticolati da un disegno unitario ed omogeneo ” (cfr. le Premesse della delibera impugnata).

11.2. La disciplina sopra delineata dimostra altresì l’infondatezza del profilo di censura incentrato sulla valenza “sospensiva” di alcuni eventi verificatisi successivamente all’approvazione del PRU, quali la necessità di adeguamento al Piano paesaggistico regionale, ovvero l’attivazione della procedura prevista dall’art. 11 delle NTA dello stesso PPR, poi rivelatasi non necessaria per essere il Piano ricompreso tra quelli realizzabili nel periodo transitorio ai sensi dell’art. 15, comma 3, delle medesime NTA.

I predicati effetti sospensivi non solo non hanno alcuna base legale ma si pongono in contrasto, sul piano logico – sistematico, con la divisata finalità del termine massimo di efficacia stabilito per i Piani urbanistici attuativi.

In tal senso il primo giudice ha correttamente sottolineato come, semmai, “ sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis , di attivarsi nel termine di validità del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima ”.

11.3. Il secondo profilo del primo motivo articolato in primo grado riguarda la valenza della Variante al PUC n.9, adottata nel 2006 e approvata nel 2009, nonché della successiva Variante del Piano attuativo del Comparto n. 1, adottata nel 2012 (delibera n. 9 del 31 luglio 2012).

11.3.1. In linea generale, al fine di individuare il carattere, sostanziale o meno, delle modifiche apportate ai Piani attuativi, deve farsi riferimento alla giurisprudenza formatasi in merito alle modifiche apportate dalla Regione (o su impulso della Regione) al Piano regolatore generale adottato, ai sensi dell’art. 10 della l. n. 1150 del 1942.

Secondo tali disposizioni – che rappresentano il paradigma per la formazione dei Piani urbanistici - per modifiche sostanziali si intendono quelle che modificano i caratteri essenziali e i criteri di impostazione del Piano (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027, e i precedenti ivi richiamati).

11.3.2. Nella fattispecie, la società appellante non ha tuttavia fornito alcun elemento idoneo a dimostrare che le suddette varianti abbiano dato luogo ad un assetto urbanistico radicalmente diverso rispetto a quello precedente.

Vi è prova, semmai, del contrario.

La Variante al PUC n. 9, approvata nel 2009, riguarda infatti soltanto la “ riclassificazione di una porzione di territorio da “viabilità di piano” a “zona C3- residenziale ”, mentre la Variante n. 9 del 2012 riguarda la (ri) adozione del progetto di lottizzazione del Comparto 1, Primo stralcio funzionale, adeguato e integrato secondo le richieste del Comune.

Pertanto, anche in questo caso, le invocate Varianti (l’ultima delle quali, peraltro, non definitivamente approvata), non erano idonee a determinare la decorrenza di un nuovo termine di efficacia del PRU.

11.4. Con ulteriore ordine di censure - sviluppato nella memoria di replica in primo grado –l’appellante ha sostenuto che il PRU o comunque il Piano di lottizzazione (quest’ultimo originariamente approvato in data 9 febbraio 2004), non avrebbe potuto decadere in quanto mai divenuto efficace, per effetto della mancata stipula della Convenzione di lottizzazione

11.4.1. Relativamente ai rapporti che intercorrono tra il Piano di lottizzazione e la Convenzione, la Sezione ha fatto osservare che, nella logica della pianificazione urbanistica di attuazione “ il piano di lottizzazione (o altro strumento di pianificazione attuativa) e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi. Ovviamente, mentre piano urbanistico attuativo e schema di convenzione formano oggetto di un unico atto di approvazione, la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente un atto negoziale autonomo (nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento - atto unilaterale di approvazione) ”. Da ciò “ consegue che termine di efficacia del piano attuativo (strumento urbanistico secondario) e termini di adempimento delle singole obbligazioni contemplate nella convenzione non devono necessariamente coincidere, poiché i secondi rispondono a quanto specificamente previsto nel cronoprogramma indicato nella convenzione medesima. Ovviamente, da un lato, i termini di realizzazione del programma incontrano un limite massimo di previsione del termine di efficacia del piano attuativo;
dall'altro lato, laddove non sia specificamente disposto, occorre intendere tale termine di efficacia del piano anche quale termine di adempimento delle obbligazioni ” (Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2020, n.7024).

In sostanza, il rapporto che avvince Piano e Convenzione è di carattere funzionale poiché la seconda determina la nascita del vincolo negoziale che traduce in realtà l’idea espressa dal Piano.

Alla luce delle richiamate coordinate esegetiche, il ragionamento fatto dalla ricorrente deve essere esattamente ribaltato.

La convenzione di lottizzazione è infatti “ un atto accessorio al Pdl, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo ” il quale “ non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria ” (Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2013, n. 1574, correttamente richiamata dal Comune di Quartucciu nella memoria di costituzione).

Nel caso in esame, il fatto che nel termine decennale la Convenzione non sia stata nemmeno stipulata, ha semplicemente impedito l’attuazione del Piano, determinandone la decadenza e privandolo, altresì, anche dei potenziali effetti ultrattivi stabiliti dall’art. 17, comma 1, della legge urbanistica, secondo cui “ Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”.

La ratio della norma è infatti diretta ad evitare che l’assetto urbanistico della zona resti in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta rispetto alle previsioni (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2022, n. 3976).

Tuttavia, ciò ha un senso se la Convenzione abbia avuto almeno in parte attuazione.

Nella fattispecie, al contrario, la Convenzione non è stata nemmeno stipulata poiché l’appellante non ha, almeno inizialmente, adempiuto alla richiesta di adeguare il progetto di lottizzazione alle prescrizioni dello stesso PRU per quanto riguarda gli standard urbanistici nonché al D.M. 6792 del 5 novembre 2001, per quanto concerne le sezioni stradali.

In tale situazione, non è quindi concepibile che l’Amministrazione potesse rimanere vincolata, sostanzialmente sine die , alle tempistiche e alle scelte dei privati lottizzanti.

12. Parimenti infondato è il secondo motivo articolato in primo grado, incentrato sulla pretesa violazione dell’art. 17, comma 3, della legge urbanistica (introdotto dall’art. 5, comma 8-bis, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106), secondo cui “ Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16 ”.

12.1. Al riguardo, il primo giudice ha fatto correttamente osservare che “ la disposizione è posta “nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”, per cui deve ritenersi che trattasi di valutazioni esclusivamente rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione comunale medesima, la quale, evidentemente, nel caso di specie, non ha ritenuto di avvalersi della facoltà concessa dalla norma in questione [...] preferendo invece procedere alla integrale riapprovazione del piano, stante il lungo tempo trascorso dalla sua adozione, al fine di procedere ad una valutazione attuale e aggiornata degli interessi pubblici e privati coinvolti ”.

Una diversa interpretazione si presterebbe, peraltro, a seri dubbi di legittimità costituzionale in quanto verrebbe a comprimere l’autonomia costituzionalmente garantita ai Comuni nella disciplina dell’assetto del proprio territorio.

13. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.