Pubblicato il 01/12/2016

N. 05046/2016REG.PROV.COLL.

N. 01349/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1349 del 2014, proposto dai Signori M C, C G, D G, S G, N A, P G, D P S, M R, G A, V M, rappresentati e difesi dall'avvocato Raffaella Veniero C.F. VNRRFL61C48F839I, con domicilio eletto presso Maria Cristina Manni in Roma, via P.G. Da Palestrina, 19;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato, costituitosi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la CAMPANIA - Sede di NAPOLI - SEZIONE VII n. 03980/2013, resa tra le parti, concernente riconoscimento e pagamento del tempo impiegato per la consumazione del pasto quali ore di lavoro effettivamente svolte dal personale di polizia penitenziaria in servizio presso la centrale operativa regionale della Campania.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2016 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato Raffaella Veniero per la parte appellante e l'avvocato dello Stato Gaetana Natale per l'Amministrazione appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 3980/2013 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Sede di Napoli – ha respinto il ricorso proposto dai Signori Maurizio Verde, Giorgio Cappiello, Giuseppe Dorione, Giovanni Schiano, Antonio Nigro, Mario Ranieri, Antonio Madonna, Giuseppe Piccegna, Gaetano Pepe, Silvio di Pascale, M C, Rosario Marino, Andrea Guida, Claudio Nirchi volto ad ottenere il riconoscimento ed il pagamento del tempo impiegato per la consumazione del pasto quali ore di lavoro effettivamente svolte dal detto personale di Polizia Penitenziaria in servizio presso la Centrale Operativa Regionale della Campania, non avendo, durante l’orario di lavoro, la possibilità di allontanarsi dalla propria postazione lavorativa per consumare il dovuto pasto, non essendo stato garantito l’avvicendamento per il periodo da marzo 2006 alla data di presentazione del ricorso, ed oltre (eccetto per il Vice Sovrintendente G P, che aveva indicato il lasso temporale da marzo 2006 a marzo 2008, essendo poi stato distaccato presso altra sede).

1.1.In punto di fatto gli originarii ricorrenti, appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria e assegnati con formale provvedimento ministeriale dal 2002 alla Centrale Operativa Regionale della Campania, avevano rappresentato:

a) di avere richiesto con lettere raccomandate del 15.4.2011 il riconoscimento della retribuzione delle ore di lavoro – ordinario e straordinario – maturate per il periodo dal 2006 alla data di discussione del ricorso(fatta eccezione per il vice sovrintendente G P per il quale il periodo richiesto era dal marzo 2006 al marzo 2008, essendo stato poi distaccato ad altra sede), equivalenti al tempo di consumazione del pasto, non avendo potuto usufruire della pausa del turno lavorativo e essendo la sede di lavoro priva del servizio mensa;

b) che dette richieste erano state disattese con note del 16.6.2011 e del 7.7.2011, sulla scorta della tesi per cui - pur essendo i detti originarii ricorrenti gerarchicamente e funzionalmente subordinati al Direttore dell’Ufficio Traduzioni e Piantonamenti - i medesimi non erano impiegati in compiti attinenti al detto Ufficio, né svolgevano funzioni assimilabili a quelle del personale addetto al settore delle Traduzioni e dei Piantonamenti.

2. Ritenendo illegittima la reiezione da parte dell’Amministrazione delle loro richieste gli originarii ricorrenti avevano proposto ricorso, prospettando articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere (violazione di numerose circolari del D.A.P. del 5.11.1997, del 24.7.1998, del 23.11.1998, del 24.11.1999 e del 12.4.2000).

3. Il Ministero della Giustizia, si era costituito chiedendo la reiezione del ricorso.

4.Il T.a.r. ha ricostruito il quadro normativo applicabile, ha partitamente esaminato le censure, ed ha respinto il ricorso in quanto:

a) ha rilevato che la disposizione normativa sulla quale si fondava la pretesa degli originarii ricorrenti era quella di cui all'art. 1 della legge 18 maggio 1989, n. 203 ed ha richiamato il successivo art. 2, comma 1, della medesima legge, laddove si era specificato che: " qualora presso l'organismo interessato o presso altro ufficio o reparto della Polizia di Stato della stessa sede sia impossibile assicurare, direttamente o mediante appalti, il funzionamento della mensa obbligatoria di servizio, nelle situazioni di impiego e ambientali di cui all'articolo 1, lettera a), b) e c), il Ministro dell'interno è autorizzato a provvedere, nei limiti degli stanziamenti iscritti nei competenti capitoli di bilancio, con propri decreti, ai sensi dell'articolo55 del regolamento di servizio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28 ottobre 1985, n. 782, e successive modificazioni";

b) ha rilevato che gli originarii ricorrenti erano (tutti) addetti alla Centrale Operativa Regionale che gestiva l’attività telematica di collegamento radio per monitorare anche le traduzioni dei detenuti sul territorio nazionale per il tratto di competenza e che, quindi, sebbene gli stessi fossero gerarchicamente subordinati al Direttore dell’Ufficio Traduzioni e Piantonamenti, non erano integralmente assimilabili al personale dei nuclei traduzioni e, segnatamente, al personale che svolge la propria attività lavorativa nelle condizioni di cui alle rammentate lettere b) e c) della legge n. 203/1989;

c) ha fatto presente che non era stato puntualmente dedotto, né provato che durante il periodo giornaliero di 30 minuti di sospensione dal lavoro per la pausa pranzo sussistesse l'obbligo in capo agli originarii ricorrenti di restare a disposizione dell'Amministrazione per servizi urgenti, propri, tra l'altro, dell'espletamento dei servizi istituzionali del Corpo di cui all'art. 5 della l. 15/12/1990 n. 395;

d) ha conseguentemente ritenuto la non fondatezza della richiesta all’erogazione dell'indennità prevista per le prestazioni di lavoro ordinario e straordinario per il tempo utilizzato per la consumazione dei pasti che per le suddette condizioni di espletamento, non doveva essere legittimamente computato nell'orario di lavoro.

5. La parte originaria ricorrente rimasta soccombente, ha impugnato detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico deducendo in particolare che:

a) era stato inesattamente applicato il disposto di cui all’art. 1 della legge n. 203/1989: agli appellanti (adibiti alla C.O.R. e non all’Ufficio Detenuti) non era garantito l’avvicendamento durante la pausa pranzo, per cui il richiamo del Tar alla sentenza del Consiglio di Stato n. 720/2005 era errato;

b) essi non lasciavano mai la postazione radio, 24 ore su 24;

c) il T.a.r. in passato, con la sentenza n. 423/2011 aveva ritenuto che gli odierni appellanti dovessero percepire l’indennità per i c.d. “servizi esterni”;
essi percepivano anche il c.d. “Fondo fesi” per cui era inesatto affermare che non svolgessero attività “istituzionale” (siccome erroneamente ritenuto nella impugnata decisione);

d) le circolari del Dap allegate ciò comprovavano, e se il T.a.r. le avesse esaminate avrebbe riconosciuto l’invocato diritto degli appellanti a percepire l’indennità.

6. In data 25. 2.2014 il Ministero della Giustizia si è costituito nell’odierno grado di giudizio depositando atto di stile

7. In data 22.9.2016 parte appellante ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.

8. In data 30.9.2016 il Ministero della Giustizia ha depositato una memoria chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato, sostenendo che la Cor presso la quale prestavano servizio gli appellanti era un settore stabilmente organizzato dal quale non discendeva l'operatività assoluta con l'obbligo del singolo poliziotto di restare a disposizione dell’amministrazione se non nella ipotesi in cui si fosse resa necessaria la prestazione di servizi urgenti (non previsti e quindi eccezionali);
nessuna disposizione amministrativa aveva mai escluso la possibilità di allontanamento per la consumazione del pasto durante lo svolgimento del turno;
era presente una sala pranzo sita al piano terra degli Uffici del PRAP

Campania sullo stesso piano e vicino ai locali COR e Portineria, dotata di dispenser bevande e tavolo per la consumazione di cibi di cui poteva fruire tutto il personale PRAP, compreso quello appartenente alla COR

9. In data 13.10.2016 parte appellante ha depositato una articolata memoria di replica evidenziando che:

a) la regola secondo cui –salvi casi eccezionali - il servizio era organizzato, di regola su 4 quadranti di 6 ore non era mai stata osservata: la eccezione era diventata la regola, per cui il servizio era organizzato in 3 turni da 8 ore ciascuno;

b) gli appellanti non potevano allontanarsi dal plesso se non a fine servizio) salvo incorrere nella violazione del Regolamento del Corpo di Polizia Penitenziaria- d.P.R. 82/99 agli artt. 24 punto 7 e 26 punto 3;

c) il locale cui aveva fatto riferimento l’Amministrazione nella memoria in ultimo depositata non era idoneo a cucinare i cibi, o consumarli, ed ivi erano unicamente allocato dei dispensatori automatici di cibi e bevande.

10.Alla odierna pubblica udienza del 3 novembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma della sentenza di primo grado, ed accoglimento del ricorso di primo grado con accertamento del diritto della parte originaria ricorrente di percepire le richieste indennità.

2. La disposizione normativa sulla quale si fonda il petitum è quella di cui all'art. 1 della legge 18 maggio 1989, n. 203 ("oltre a quanto previsto da specifiche disposizioni di legge o di regolamento, il Ministro dell'interno è autorizzato a disporre, con propri decreti, nei limiti degli stanziamenti iscritti nei competenti capitoli, la costituzione di mense obbligatorie di servizio per il personale della Polizia di Stato che si trova nelle seguenti particolari situazioni di impiego e ambientali: a) personale impiegato in servizi di ordine e sicurezza pubblica o di soccorso pubblico in reparto organico o a questo aggregato, ovvero impiegato in speciali servizi operativi, durante la permanenza nel servizio ;
b) personale impiegato in servizi di istituto, specificamente tenuto a permanere sul luogo di servizio o che non può allontanarsene per il tempo necessario per la consumazione del pasto presso il proprio domicilio;
c) personale impiegato in servizi di istituto in località di preminente interesse operativo ed in situazioni di grave disagio ambientale;
d) personale alloggiato collettivamente in caserma o per il quale l'alloggio collettivo in caserma è specificatamente richiesto ai fini della disponibilità per l'impiego.

Per le mense costituite nelle situazioni di impiego e ambientali di cui al comma 1, si applica il trattamento previsto dal primo comma dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 11 settembre 1950, n. 807.").

2.1. Essa deve essere letta in combinato disposto con l'art. 12 della legge 15 dicembre 1990 n. 395 ("è istituita la mensa di servizio per il personale dell'Amministrazione penitenziaria. Sono altresì istituiti asili nido per i figli dei dipendenti dell'Amministrazione penitenziaria.").

Stabilisce inoltre il successivo art. 2 della medesima legge che: “Qualora presso l'organismo interessato o presso altro ufficio o reparto della Polizia di Stato della stessa sede sia impossibile assicurare, direttamente o mediante appalti, il funzionamento della mensa obbligatoria di servizio, nelle situazioni di impiego e ambientali di cui all'articolo 1, lettera a) , b) e c) , il Ministro dell'interno è autorizzato a provvedere, nei limiti degli stanziamenti iscritti nei competenti capitoli di bilancio, con propri decreti, ai sensi dell'articolo 55 del regolamento di servizio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28 ottobre 1985, n. 782, e successive modificazioni.

Nel caso previsto dalla lettera b) dell'articolo 1, allorché si provvede ricorrendo ad esercizi privati, l'onere a carico dell'Amministrazione non può eccedere il doppio del controvalore della razione viveri, nonché delle integrazioni vitto e dei generi di conforto, di cui alle tabelle annesse agli stati di previsione del Ministero della difesa”.

2.2. Il T.a.r. ha respinto il ricorso di primo grado, facendo proprie le difese svolte in primo grado dalla difesa erariale nella memoria del 7.6.2013, secondo cui gli originarii ricorrenti erano tutti addetti alla Centrale Operativa Regionale che gestisce l’attività telematica di collegamento radio per monitorare anche le traduzioni dei detenuti sul territorio nazionale per il tratto di competenza e che, quindi, sebbene gerarchicamente subordinati al Direttore dell’Ufficio Traduzioni e Piantonamenti, non erano integralmente assimilabili al personale dei nuclei traduzioni e, segnatamente, al personale che svolge la propria attività lavorativa nelle condizioni di cui alle rammentate lettere b) e c) della legge n. 203/1989 (lettera b: personale impiegato in servizi di istituto, specificamente tenuto a permanere sul luogo di servizio o che non può allontanarsene per il tempo necessario per la consumazione del pasto presso il proprio domicilio;
lettera c) personale impiegato in servizi di istituto in località di preminente interesse operativo ed in situazioni di grave disagio ambientale).

A tale dato formale ne ha saldato un altro, di natura fattuale, ritenendo non provato che nel periodo di sospensione dal lavoro pari a 30 minuti “dedicato “alla consumazione dei pasti “vi fosse l'obbligo in capo agli originarii ricorrenti di restare a disposizione dell'Amministrazione per servizi urgenti propri, tra l'altro, dell'espletamento dei servizi istituzionali del Corpo di cui all'art. 5 della l. 15/12/1990 n. 395”.

2.3. Il Collegio ritiene che il dato “formale” relativo alla integrale – o meno –assimilabilità degli appellanti al personale dei nuclei traduzioni sia nella sostanza irrilevante e che ciò che è rilevante riposi invece nel concreto regime di fruizione della pausa pasto da parte degli odierni appellanti.

2.4. A tale proposito, l’Amministrazione non ha smentito (se non labialmente) la circostanza che agli appellanti, addetti alla Centrale Operativa Regionale che gestiva l’attività telematica di collegamento radio per monitorare anche le traduzioni dei detenuti sul territorio nazionale per il tratto di competenza, non era garantito l’avvicendamento durante la pausa pranzo.

Ai sensi dell’art. 64 comma 2 del cpa tale circostanza può quindi considerarsi provata.

2.5. Da ciò consegue una rilevante circostanza: in disparte l’inquadramento formale degli stessi, è stata la stessa Amministrazione, stabilendo che il servizio alla Centrale Operativa Regionale dovesse svolgersi h24 e senza soluzione di continuità, e senza consentire avvicendamento per consumare il pasto, ad equiparare di fatto detto personale a quello del nucleo traduzioni, ed in particolare la circostanza secondo cui –salvi casi eccezionali – la regola per cui il servizio era organizzato, su 4 quadranti di 6 ore non era mai stata osservata: la eccezione era diventata la regola, per cui il servizio era usualmente organizzato in 3 turni da 8 ore ciascuno;

2.5.1. Ed anche la circostanza che la “sala” adibita alla consumazione dei pasti non ne consentisse la preparazione è rimasta incontestata.

2.5.2. Parte appellante ha buon giuoco poi, nel fare rilevare che con la sentenza n. 423/2011 il medesimo Tribunale amministrativo regionale della Campania – Sede di Napoli –aveva riconosciuto (seppure al diverso fine della corresponsione della c.d. l’indennità per servizi esterni, prevista dall’art. 9 del d.P.R. 31.7.1995, n. 395 e dall’art. 11, comma 1, del d.P.R. 16.3.1999, n. 254) il peculiare regime di impiego del personale della Centrale Operativa Regionale (seppur avuto riguardo ad un periodo -dal 2003 al 2007- precedente a quello relativo alla pretesa prospettata nella odierna causa).

2.5.3. Il Collegio non intende discostarsi pertanto dalla giurisprudenza (cfr., ex multis , Cons. Stato n. 720/2005, pure citata dal T.a.r. nella sentenza impugnata) che ha già affermato i seguenti principi:

a) l'art. 1, lettera b), della L. n. 18.5.1989, n. 203, applicabile agli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria, in forza dell'estensione sancita dal successivo articolo 3, è volto a garantire il servizio della mensa, a carico dell'Amministrazione, al personale delle forze di polizia che, per la consistenza degli impegni connessi ai servizi prestati, non può consumare i pasti presso il proprio domicilio;

b) dunque, pur soggiacendo l'istituzione delle mense obbligatorie di servizio ad esigenze e scelte dell'Amministrazione, quanto alla relativa fruizione e tempistica, risulta fondata la pretesa ad importi sostitutivi;

c) in altre parole, la omessa istituzione del servizio mensa implica la debenza degli importi sostitutivi (nella misura del controvalore già stabilito dalla stessa amministrazione).

3. L’appello va quindi accolto e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza ed in accoglimento del ricorso di primo grado, va dichiarato il diritto degli odierni appellanti ad ottenere la retribuzione delle ore di lavoro – ordinario e straordinario – maturate per il periodo dal 2006 alla data di presentazione del ricorso di primo grado (fatta eccezione per il vice sovrintendente G P per il quale il periodo richiesto è dal marzo 2006 al marzo 2008, essendo stato poi distaccato ad altra sede), equivalenti al tempo di consumazione del pasto.

3.1.Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

3.2. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

4. Le spese processuali del doppio grado possono essere eccezionalmente compensate tra le parti in relazione alla complessità della situazione in fatto sottesa alla controversia