Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2019-12-24, n. 201908810
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Pubblicato il 24/12/2019
N. 08810/2019REG.PROV.COLL.
N. 05632/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5632 del 2019, proposto dalla s.r.l.
R.O.B.I., in persona del legale rappresentante
pro tempore
, rappresentata e difesa dagli avvocati F G S e P B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro
pro tempore
, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria
ex lege
in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
il Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati, in persona del legale rappresentante
pro tempore
, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Marco Zotta e Saverio Valentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione seconda bis , n. 5724 del 7 maggio 2019, resa tra le parti, concernente il silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare sulle segnalazioni del 14 e 29 giugno 2017 e sull’istanza del 16 gennaio 2019 della società R.O.B.I.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per la società appellante, gli avvocati F G S e P B e, per il Consorzio intimato, gli avvocati Angelo Clarizia, Marco Zotta e Saverio Valentino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La s.r.l. R.O.B.I. ha proposto ricorso al Tar per il Lazio, sede di Roma, per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (di seguito MATTM) in relazione alle segnalazioni presentate in data 14 e 28 giugno 2017 ed all’istanza presentata in data 16 gennaio 2019, con le quali ha sollecitato l’esercizio dei poteri di vigilanza dello stesso Ministero sul Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati (di seguito CONOU) ai fini dell’adempimento dell’obbligo di corresponsione in proprio favore della somma dovuta a titolo di corrispettivo ex art. 236, comma 12, lett. l-ter, del d.lgs. n. 152/2006 per la rigenerazione di oli usati.
Con la nota del 2019, la società ricorrente ha anche chiesto lo scioglimento degli organi consortili e l’affidamento della gestione dell’Ente ad un commissario governativo al fine di assicurare la conformità dell’attività dello stesso agli scopi ed alle funzioni previste dalla legge.
2. In particolare, sulle segnalazioni presentate dalla società ricorrente nel 2017, il MATTM, Direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento, ha ritenuto di coinvolgere nelle attività di verifica del processo industriale di rigenerazione della R.O.B.I. un “organismo di tipo istituzionale”, individuato nell’Agenzia per la protezione dell’ambiente territorialmente competente (ARPA Lombardia), al fine di verificare se l’attività svolta in concreto dall’impianto potesse essere o meno qualificata come rigenerazione degli oli usati ai sensi dell’art. 183, comma 1, del d.lgs.n.152/2006.
2.1. Sono quindi seguite diverse note interlocutorie tra il Ministero e l’ARPA Lombardia (note del 26 luglio e 28 novembre 2018 e del 24 gennaio 2019).
L’ARPA ha nella sostanza evidenziato che il trattamento industriale desse luogo ad un ‘olio recuperato’ con la presenza di un dato anomalo relativo alla presenza di diluenti e la necessità di confermare la cessazione della qualifica di ‘rifiuto’ del prodotto lavorato, suggerendo per l’approfondimento di questi ultimi due aspetti un’attività di monitoraggio.
L’Agenzia ha poi specificato, con la nota del 24 gennaio 2019, che le relazioni inviate erano comunque da ritenersi di carattere “ interlocutorio e, pertanto, non definitivo ”
2.2. La R.O.B.I., ritenendo positiva la relazione dell’ARPA del 24 luglio 2018, ha chiesto l’adozione da parte del Ministero dei provvedimenti di competenza con nota del 25 settembre 2018. Tuttavia, non avendo quest’ultimo assunto determinazioni definitive al riguardo, con nota del 16 gennaio 2019 la stessa società ha nuovamente invitato il MATTM a provvedere, chiedendo la corresponsione del corrispettivo dovuto alle imprese di rigenerazione, mediante la cessione alla stessa dell’olio usato da avviare alla rigenerazione presso il suo impianto, nonché lo scioglimento del Consorzio e la nomina di un commissario governativo.
3. Il Tar per il Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile, relativamente alla richiesta di riconoscimento del contributo, e in parte infondato, con riferimento alla contestazione sulla mancata attivazione da parte del MATTM dei propri poteri di vigilanza.
4. La società R.O.B.I. ha quindi proposto appello contro la suddetta sentenza, prospettando i seguenti motivi di censura.
4.1. Error in procedendo et in iudicando . Motivazione apparente, perplessa, contraddittoria e manifestamente errata. Violazione di legge (artt. 2 l.n.241/1990, 236 d.lg.n.152/2006, DM MATTM 7 dicembre 2016, DM MATTM 7.11.2017, 2619 c.c., art. 31 d.lgs.n.104/2010).
4.1.1. La sentenza impugnata, secondo la società appellante, sarebbe errata nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile, in quanto il MATTM avrebbe comunque adottato un atto di riscontro alle istanze del 2017, con nota prot. n. 0011732 dell’11 agosto 2017, e nella parte in cui ha affermato che “ da quanto sopra esposto consegue che, salve le determinazioni che l’amministrazione intenderà adottare in esito all’espletamento del monitoraggio per il quale è la R.O.B.I. tenuta ad attivarsi fattivamente, nonché a conclusione degli accertamenti in corso di svolgimento, deve escludersi la sussistenza di una inerzia illegittima da parte del MATTM ”.
4.1.2. La ricorrente rileva che la sentenza sarebbe contraddittoria, posto che da un lato ha ritenuto il ricorso inammissibile perché il MATTM avrebbe riscontrato le istanze presentate nel 2017, dall’altro ha invece ritenuto che lo stesso Ministero non potesse esprimersi sulle sue domande se non all’esito di un ulteriore monitoraggio.
4.1.3 In ogni caso, contrariamente a quanto affermato dal Tar, la nota del Ministero dell’11 agosto 2017 non avrebbe riportato alcuna decisione definitiva sull’istanza dell’appellante, ma si sarebbe limitata a conferire mandato all’ARPA della Lombardia affinché effettuasse delle verifiche sulla qualità dell’olio prodotto nel suo impianto (verifiche poi effettuate dall’ARPA e concluse positivamente con una relazione inviata il 24 luglio 2018).
4.1.4. Né in senso contrario, ai fini della qualificazione della nota MATTM dell’11 agosto 2017, assumerebbe rilievo la circostanza che la stessa sia stata impugnata dinanzi al Tar per il Lazio con ricorso n. 10961 del 2017. La nota di riscontro del Ministero avrebbe infatti avuto natura esclusivamente interlocutoria.
4.1.5. Il giudice di primo grado avrebbe dovuto considerare il comportamento dilatorio dell’Amministrazione soprattutto in relazione al sollecito a provvedere inviato dalla società ricorrente il 25 settembre 2018 (invece di adottare un provvedimento definitivo ed espresso nell’esercizio delle funzioni di vigilanza ad esso attribuite dalla legge, il MATTM con nota dell’8 novembre 2018 ha chiesto all’ARPA Lombardia ulteriori chiarimenti).
4.2. Error in procedendo ed in iudicando . Motivazione apparente, perplessa, contraddittoria e manifestamente errata. Violazione di legge (artt. 31, 34, 39 d.lgs.n.104/2010, 112 c.p.c.).
4.2.1. La sentenza impugnata sarebbe errata anche nella parte in cui mette in dubbio “ la stessa spettanza del riconoscimento del “corrispettivo” controverso implicante valutazioni tecniche complesse, che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e, a monte, la effettiva sussistenza dei presupposti necessari ai fini della qualificazione della ricorrente quale impresa di rigenerazione ai sensi della disciplina di cui invoca l’applicazione ”. Secondo il Tar il contributo “ può essere riconosciuto solo relativamente ad impianti che producono oli base rigenerati idonei alla produzione di oli lubrificanti, conformemente alla ratio sottesa alle previsioni dell’art. 236 comma 12 lett. l-ter del d.lgs.n.152/2006, emergente dall’analisi della relazione presentata in Parlamento in occasione dell’approvazione della legge di conversione del d.l.n.135/2009, nella considerazione dei maggiori costi necessari per la produzione di prodotti soggetti a rigenerazione, tale da fondare la necessità di una compensazione attraverso la previsione di un contributo ”.
4.2.2. Rileva parte appellante che il giudice di primo grado avrebbe adottato una decisione sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, pur non trattandosi di attività vincolata e dunque in violazione di quanto prescritto dall’art. 31, comma 3, c.p.a.
4.2.3. La decisione sulla fondatezza della pretesa, inoltre, risulterebbe in aperta contraddizione anche con la parte del dispositivo in cui il TAR ritiene che residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e che siano necessari ulteriori adempimenti istruttori “ l’incompatibilità del rito azionato dalla ricorrente con accertamenti tecnici complessi quali quelli che vengono in considerazione ”.
4.2.4. Il Tar in ogni caso si sarebbe pronunciato oltre i limiti della domanda posta dalla ricorrente, in violazione degli artt. 112 c.p.c. e 39 c.p.a.
4.3. Error in iudicando . Motivazione apparente, perplessa, contraddittoria e manifestamente errata. Violazione di legge (artt. 1 e 12 delle preleggi, artt. 183 comma 1 lett. v) e 236 comma 12 lett. l-ter) d.lgs.n.152/2006).
4.3.1. La sentenza impugnata sarebbe errata anche con riferimento a quanto indicato in ordine alla spettanza del riconoscimento del corrispettivo.