Pubblicato il 10/05/2018

N. 02801/2018REG.PROV.COLL.

N. 04142/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4142 del 2017, proposto dal Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati R C e A P, con i quali elettivamente domicilia in Roma alla via G. Palumbo, n. 26;

contro

A C, rappresentata e difesa dall’avvocato S C, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Antonelli, n. 49;
Citta' Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G C e M M M, domiciliata ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Vittoria De Gennaro, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Poli, n. 29;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Campania – Napoli - Sezione II, n. 5836 del 19 dicembre 2016, resa inter partes , concernente il risarcimento dei danni derivanti dal mancato esercizio dello jus aedificandi .

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della signora A C, della Città Metropolitana di Napoli e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 marzo 2018 il Consigliere G S e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati R C, S C e Almerina Bove, su delega di Maria Vittoria De Gennaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Campania - Napoli, Sezione II, la signora A C ha chiesto il risarcimento del danno conseguente alla assodata (con sentenze passate in giudicato) illegittimità di atti e comportamenti del Comune di Casalnuovo di Napoli (nonché della Provincia di Napoli e della Regione Campania):

a) per non aver tenuto conto, in sede di approvazione del Piano Regolatore Generale (PRG), della lottizzazione convenzionata già avviata dalla ricorrente;

b) per avere sospeso (il Comune) l’esame delle ulteriori istanze di permesso di costruire necessarie per il completamento della lottizzazione;

c) per aver approvato (il Comune) la deliberazione n. 23 del 18 febbraio 2010 recante l’adozione di variante al P.R.G. per le aree interessate dalla menzionata lottizzazione.

2. Con l’impugnata sentenza (n. 5836 del 19 dicembre 2016), il Tribunale - disposto approfondimento istruttorio per l’acquisizione agli atti di giudizio di elaborato peritale, dopo sovrabbondanti considerazioni ricostruttive del sistema ordinamentale in punto di “ connessione sostanziale di tipo causale tra rimedio impugnatorio e azione risarcitoria ”:

a) ha ritenuto che “ in capo alla Provincia di Napoli (poi Città Metropolitana di Napoli) ed alla Regione Campania come evocate in giudizio non siano riscontrabili profili di responsabilità ”;

b) ha dichiarato l’illegittimità del comportamento del Comune di Casalnuovo di Napoli, in quanto “ nella fattispecie alcun motivo ostativo sussisteva perché non si tenesse conto in sede di approvazione del PRG della lottizzazione convenzionata avviata ad esecuzione da parte ricorrente ”;

c) ha quantificato e risarcito il danno liquidato, a carico del Comune, nell’importo di “€ 87.537,12 per danno emergente quale costo di demolizione delle opere realizzate e € 2.071.640,00 a titolo di lucro cessante ” (tale capo non è stato impugnato);

d) ha liquidato le spese di lite e di c.t.u. ponendole a carico del Comune (anche tale capo non è stato espressamente impugnato).

3. Con l’appello in esame, ritualmente notificato in data 15 maggio 2017, il Comune ha impugnato la menzionata sentenza deducendo – attraverso tre motivi di appello (pagine 6 – 19 del gravame) – quanto segue:

a) in applicazione dell’art. 1227, comma 2, codice civile, implicitamente richiamato dall’art. 30 c.p.a., non ricorrono i presupposti per la concessione del risarcimento stante l’ “ inerzia della ricorrente, che si è lasciata scadere la licenza edilizia precedentemente conseguita e non si è mai attivata per la ottemperanza della sentenza n. 2745 del 11/4/1998 ”, tanto più che lo stesso T.a.r. Campania - Napoli (sezione II, sentenza definitiva n. 7648/06) “ ha respinto il ricorso proposto dalla stessa avverso il diniego della proroga della concessione scaduta nel 1995 mentre le modifiche urbanistiche oggetto di contestazione al PRG risalgono al 1997 ben due anni dopo ”;

b) il danno non è riferibile al Comune bensì alla Provincia e alla Regione, quali Enti che adottarono in via definitiva il PRG parzialmente annullato dal T.a.r. e comunque la signora C non avrebbe mai potuto conseguire “ la attribuzione al suolo di sua proprietà di quella destinazione edificabile impressagli dal precedente strumento urbanistico ”;

c) lo stesso Giudice amministrativo, con diverse pronunce, ha stabilito la piena legittimità dello stralcio (praticamente) di tutte le zone destinate a espansione residenziale e un’istruttoria compiuta di recente dagli uffici comunali ha confermato “ un fabbisogno insoddisfatto di standards di centinaia di migliaia di mq ”.

4. Con decreto n. 2385 dell’8 giugno 2017, il Presidente della Sezione ha accolto la domanda di misure cautelari monocratiche ed ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata fino alla camera di consiglio del 13 luglio 2017.

5. In data 9 giugno 2017 si è costituita la signora A C con memoria di stile.

6. In data 28 giugno 2017 si è costituita la Regione Campania concludendo per il rigetto del gravame

7. In data 7 luglio 2017, si è costituita la Città Metropolitana di Napoli a sua volta concludendo per il rigetto del gravame.

8. In data 7 luglio 2017, la signora A C, al fine di resistere, ha depositato memoria con documentazione allegata.

9. Alla camera di consiglio del 13 luglio 2017 la domanda cautelare è stata abbinata al merito.

10. In data 23 febbraio 2018, la signora C ha depositato memoria conclusionale.

11. All’udienza pubblica del 22 febbraio 2018, la causa è stata riservata in decisione.

12. L’appello non merita accoglimento.

12.1. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall'Adunanza plenaria n. 5 del 2015), è evidente che in ordine logico è prioritario lo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di legittimazione passiva sollevata dalla difesa delle Regione Campania con la memoria di costituzione.

12.1.1. L’eccezione non può essere condivisa, avuto riguardo al fatto che detto ente è stato evocato in prime cure in qualità di preteso co-danneggiante di guisa è pienamente legittimato a partecipare al presente giudizio.

12.1.2. Va altresì esaminata l’eccezione contenuta nella memoria depositata nell’interesse della signora C, con la quale si sostiene che l’appellante avrebbe articolato, nell’ambito del secondo motivo (pagina 13) una deduzione inammissibile per violazione del divieto dei nova in appello, in particolare laddove lamenta che sarebbe mancata la dimostrazione circa l’effettivo conseguimento del bene della vita in caso di corretto esercizio del potere di pianificazione.

12.1.3. Il Collegio non condivide tale eccezione in quanto per costante giurisprudenza (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 1505 del 2017;
Sez. V, n. 3462 del 2015;
n. 5401 del 2015), tale divieto non si riferisce alle mere difese, alle considerazioni logiche e giuridiche che le sostengono, alle eccezioni rilevabili d’ufficio (tutte argomentazioni che la parte intimata ben può svolgere o meno in prime cure ed ampliare o proporre ex novo in grado di appello per paralizzare la pretesa del ricorrente), bensì ai motivi nuovi ed alle eccezioni in senso stretto (fermo restando il limite del giudicato interno su ciascuna singola questione).

13. Possono adesso esaminarsi le censure di merito sollevate dell’appellante.

Tutte le censure sono infondate per le ragioni di cui appresso.

13.1. La disamina delle deduzioni sollevate dall’amministrazione appellante non può prescindere dal loro complessivo tenore invocandosi sì l’applicazione dell’articolo 1227 del codice civile, così come implicitamente richiamato dall’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, ma nella sola parte in cui questo prevede che il giudice possa “ escludere ” il risarcimento del danno e non anche ridurlo rispetto a quei profili di danno che potevano essere evitati se il danneggiato avesse assunto un comportamento diligente (A.P. n. 3 del 2011). L’art. 1227, infatti, presenta un duplice contenuto precettivo, prevedendo, da un lato, il concorso del fatto colposo del creditore nella causazione del danno per tutte quelle condotte che hanno concorso a cagionare o aggravare il danno (comma 1), dall’altro quelle condotte che hanno determinato l’insorgenza di danni che altrimenti non si sarebbero verificati, laddove il creditore medesimo avesse tenuto un comportamento improntato a diligenza (comma 2).

Ebbene, l’appellante ha articolato una serie di deduzioni che sono esclusivamente intese a configurare un comportamento negligente della società appellata, tale da recidere il nesso di causalità con il comportamento ritenuto lesivo dell’amministrazione, tanto da invocare la reiezione della domanda risarcitoria evidenziando, in particolare, che la C avrebbe dovuto continuare i lavori assentiti con la concessione edilizia n. 152/92 ed avrebbe dovuto invocare l’intervento del giudice di prime cure in executivis in ordine alla sentenza n. 2745/1998 del Tar Campania Napoli, atteso che “ La tempestiva utilizzazione di tali rimedi avrebbe consentito di ottenere il bene della vita asseritamente leso in quel tempo, ossia la inclusione della lottizzazione e non lo stralcio come ordinato e disposto dalla Provincia attraverso la tutela specifica dell'interesse leso ” (cfr. pagina 11 dell’appello).

Alcun mezzo di gravame è stato proposto per sostenere la tesi del concorso di responsabilità del creditore e quindi la necessità di ridurre il risarcimento del danno liquidato dall’impugnata sentenza.

13.1.1. Il Collegio ritiene che il comportamento posto in essere dall’appellata, così come descritto, non assume l’auspicato carattere escludente della risarcibilità del danno lamentato, per le seguenti distinte ragioni:

a) questo Consiglio, per ben due volte, si è espresso nel senso di stigmatizzare il comportamento tenuto dal Comune nella vicenda per cui è causa, segnatamente:

- con un primo arresto (Sez. V, n. 1148 del 2009), confermativo della citata pronuncia del T.a.r. di Napoli n. 2745/1998 circa la rilevata illegittimità, in parte qua , degli atti di adozione ed approvazione del PRG approvato con