Pubblicato il 06/03/2023

N. 02298/2023REG.PROV.COLL.

N. 06108/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6108 del 2016, proposto dalla società Porto Livorno 2000 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato P B, elettivamente domiciliato presso lo studio S.r.l. Grez e associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

contro

il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

- dell’Autorità Portuale di La Spezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L C, G Pafundi e Gerolamo Taccogna, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G Pafundi in Roma, via Tagliamento, n. 14;
- dell’Autorità Portuale di Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
- della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria n.38 del 14 gennaio 2016, resa tra le parti, concernente nuove regolamentazioni relative al traffico crocieristico, l’occupazione temporanea di area marittima da destinare a parcheggio mezzi per operazioni di imbarco/sbarco ed il risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale di La Spezia e dell’Autorità Portuale di Livorno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 24 gennaio 2023 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti, in collegamento da remoto, gli avvocati Bassano e Taccogna;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 1088 /2014, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. per la Liguria, Porto Livorno 2000 S.r.l. (di seguito anche la società) ha chiesto l’annullamento:

a ) dei provvedimenti amministrativi incogniti con i quali la Direzione di Commissariato Militare Marittimo di La Spezia, quale articolazione organica del Ministero della difesa, si determinava a stipulare il contratto di permuta n. 76 del 27 maggio 2013 ed il successivo contratto di permuta n. 95 del 9 aprile 2014;

b ) in particolare, per quanto è dato evincere dal contratto di permuta n. 76/2013: del messaggio Mardipart La Spezia n. P 281550 Z MAR13, che disponeva di predisporre un atto di permuta con l’Autorità Portuale;
della comunicazione del Comando Servizi Base de La Spezia circa la metodologia per il calcolo degli oneri per l’ormeggio giornaliero al Molo Varicella e per l’occupazione delle aree adiacenti;
del foglio n.PCL/14212, in data 29 aprile 2013, di Maridipart La Spezia che autorizzava la permuta;
dell’atto autorizzativo n. 2822, in data 23 maggio 2013, del Direttore di Commissariato;

c ) per quanto riguarda la permuta n. 95/2014: del messaggio n. 51106 in data 6 marzo 2014 di Maridipart La Spezia, che dava mandato a Maricommi di predisporre l’atto di permuta;
il foglio n. 3550, in data 18 aprile 2014, di Maristanav La Spezia, che comunicava gli oneri per lo stazionamento e l’impiego giornaliero del Molo Varicella da parte di navi mercantili;
del messaggio n. 13/1354 in data 20 marzo 2014 di Maristanav La Spezia di uguale contenuto;
del messaggio 51430/N/AO, in data 25 marzo 2014, di Maridipart La Spezia, che disponeva l’impiego di personale militare per l’attività di sorveglianza;
del foglio n. 17524 in data 7 aprile 2014 di Maricommi La Spezia, inviato a Mariugcra, per richiedere l’autorizzazione alla permuta;
del messaggio n. 50127, in data 8 aprile 2014, di Mariugcra, che autorizzava la stipula dell’atto di permuta;
dell’atto autorizzativo n.1713 in data 9 aprile 2014 del Direttore di Maricommi, atti e provvedimenti dal contenuto ignoto alla ricorrente;

d ) di ogni altro atto, anche istruttorio, e provvedimento presupposto o consequenziale o che abbia dato continuità nel tempo ai provvedimenti impugnati.

Quanto ai motivi aggiunti depositati il 22 gennaio 2015:

e ) degli atti e provvedimenti il cui contenuto veniva reso noto all’esito dell’accesso richiesto con nota 30 settembre 2014 ed esercitato il 14 novembre 2014 come da verbale prot. 317 in pari data;

f ) dei provvedimenti di approvazione degli schemi di negozi di accollo e di negozi di delegazione di pagamento con i quali è poi stato dato corso al pagamento, da parte dell’autorità Portuale di La Spezia, di una serie di fatture emesse da fornitori della Marina Militare.

2. La vicenda di causa è connotata dalle coordinate fattuali di seguito esposte.

2.1 La società Porto Livorno 2000 S.r.l. veniva costituita nell’anno 1997 dalla Autorità Portuale di Livorno “ allo scopo di perseguire le finalità previste dall'art. 20 della legge 28 gennaio 1994 n. 84 ” e per assumere “ l’esercizio delle attività portuali e ricettive conseguenti, connesse o complementari al traffico passeggeri da e per il porto di Livorno ” anche “ con l’utilizzazione delle infrastrutture e degli altri beni provenienti dalla dismissione delle attività operative dell’Organizzazione Portuale — Azienda Mezzi Meccanici ”.

2.2 Dopo la costituzione della società, ad opera del Commissario dell’Organizzazione Portuale di Livorno, attraverso la “ dismissione delle attività operative ” dell’ex Azienda Mezzi Meccanici (Organizzazione Portuale di Livorno), l’Autorità Portuale livornese assentiva in concessione alla Porto di Livorno 2000, ai sensi dell’art. 36 cod. nav., la Stazione Marittima e le aree demaniali. Tale concessione veniva rinnovata a decorrere dall’anno 2004 per la durata di quindici anni, con licenza di concessione n. 116 del 27 ottobre 2006. Sicché, dalla sua costituzione, la Porto Livorno 2000 subentrava nell’organizzazione e nell’esercizio, per l’intero porto di Livorno, dei “ servizi di interesse generale ” di cui all’art. 6 lett. c) L. 84/94 per la “ gestione della Stazione Marittima ” ed il “ supporto ai passeggeri ”.

2.3 La società realizzava cospicui investimenti per la realizzazione delle strutture di accoglienza dei traffici crocieristici nel porto di Livorno. Ad onta della prenotazione, da parte degli armatori, degli accosti delle loro navi in numero pari ai livelli del 2012, agli inizi di marzo del 2013, le compagnie Carnival e Royal Caribbean comunicavano alla Porto Livorno 2000 S.r.l. la soppressione degli accosti per le date previste a decorrere dal 7 di aprile, rappresentando che le navi avrebbero fatto scalo nel porto di La Spezia.

2.4 La società quindi apprendeva che, dall’aprile del 2013, le navi da crociera dei gruppi armatoriali Carnival e Royal Caribbean scalavano abitualmente alle banchine del molo “ Garibaldi ” nel porto commerciale di La Spezia e che, in caso di concomitanza di accosti di più navi nello stesso giorno, alcune di queste venivano dirottate per lo sbarco ed il reimbarco dei passeggeri al molo “ Varicella ”, collocato all’interno dell’arsenale militare ed in concessione al Ministero della difesa.

2.5 Il 6 settembre 2013 la società indirizzava all’Autorità Portuale di La Spezia un’istanza di accesso prospettando il proprio qualificato interesse a seguire le vicende dei traffici crocieristici in ambito nazionale al fine di verificare il rispetto delle regole della libera concorrenza sul mercato dei servizi nel quale Porto Livorno 2000 operava.

2.6 Il 15 ottobre 2013 la società riceveva per posta tre ordinanze del Presidente dell’Autorità Portuale di La Spezia, n. 20/2013, n. 21/2013 e n. 22/2013, con le quali era stato concesso alla società Speter S.p.a. ed al Consorzio Discovery l’esercizio di servizi di supporto ai traffici crocieristici che facevano scalo al Molo Garibaldi, banchina già assentita in concessione alla Speter per l’esercizio di operazioni portuali ex art. 18 legge 84/94. Contro tali provvedimenti la Porto Livorno 2000 proponeva ricorso giurisdizionale amministrativo innanzi al T.a.r. Liguria (RG n. 1365/2013).

2.7 Inoltre, la Porto Livorno 2000 esercitava, nel giugno del 2014, istanza di accesso sia presso l’Autorità Portuale di La Spezia sia presso il Comandante del Dipartimento Marittimo dell’Alto Tirreno richiedendo “ copia dell’accordo non conosciuto in forza del quale l’Autorità Portuale di La Spezia disponeva ed utilizzava aree e specchio acqueo all’interno del porto militare per lo svolgimento del servizio crocieristico-passeggeri ” ed inoltre per prendere cognizione di “ ogni altro atto adottato per la regolamentazione e lo svolgimento all'interno del porto militare del servizio passeggeri crocieristico o di attività ad esso connesse ”.

2.8 In risposta alle due istanze di accesso, la Porto Livorno 2000 riceveva dal Comando Marittimo Nord La Spezia, in data 10 luglio 2014, l’inoltro di due atti negoziali di permuta stipulati fra la Direzione di Commissariato M.M. di La Spezia e la Autorità Portuale di La Spezia, n. 76 del 23 maggio 2013 e n. 95 del 9 aprile 2014, aventi ad oggetto, rispettivamente, l’utilizzo della banchina ubicata sul Molo Varicella da parte di navi da crociera e “ l’attracco saltuario al molo Varicella della base navale di La Spezia di naviglio mercantile per l’anno 2014 ”.

2.9 Per effetto della permuta n. 76 del 23 maggio 2013, la Marina Militare si impegnava a consentire l’attracco al Molo Varicella di navi da crociera nelle date comunicate dalla Autorità Portuale di La Spezia, nonché a consentire l’ingresso e lo stazionamento in Base Navale di mezzi deputati allo sbarco/imbarco passeggeri ed alla consegna di viveri alle navi da crociera ivi ormeggiate. A titolo di corrispettivo, l’Autorità Portuale si impegnava mediante sottoscrizione di appositi e successivi atti di accollo ai sensi dell’art. 1273 c.c. a provvedere al pagamento delle fatture dei materiali/lavori/servizi fino alla concorrenza massima di € 90.000.

2.10 Con l’atto n. 95 del 9 aprile 2014 le prestazioni oggetto della permuta venivano individuate, da parte della Marina Militare, nel consentire l’attracco al Molo Varicella di navi mercantili nelle date comunicate dalla A.P., l’ingresso e lo stazionamento in Base Navale di mezzi necessari alle operazioni di imbarco e sbarco e l’impiego di n. 2 sottocapi di 3° classe-SDI (onere giornaliero € 219,94). Per contro l’Autorità Portuale si impegnava, mediante delegazione di pagamento ai sensi dell’art. 1269 c.c., a provvedere alla liquidazione delle fatture relative all'acquisto di materiale per il Nucleo Manutenzione Edili dell'Accademia Navale di Livorno (per un valore massimo di € 40.000) e per la parte restante per interventi di manutenzione all'infrastrutture di Maricommi La Spezia.

3. La società ha quindi proposto ricorso innanzi al T.a.r. Liguria avverso i due atti di permuta n. 76 del 23 maggio 2013 e n. 95 del 9 aprile 2014, nonché avverso i provvedimenti, non conosciuti, con i quali l’Amministrazione militare si era determinata a concludere i contratti di permuta con l'Autorità Portuale di La Spezia e gli ulteriori provvedimenti presupposti e consequenziali, così come sopra specificati, chiedendo l’annullamento degli atti impugnati nonché il risarcimento del danno, per i seguenti motivi:

i) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 primo comma lett. a), b), c) e dell’art. 8 comma 3° lett. h) della legge 28.1.1994 n. 84. Il ricorrente ha denunciato l’anomalia del rapporto contrattuale, connotato da una causa tipica assimilabile a quella propria del contratto di locazione ovvero del contratto atipico di ormeggio, nonché dal fatto che l’Autorità Portuale non beneficiava direttamente delle utilità e dei “ servizi ” accessori, i quali venivano ceduti ‘in permuta’ dall’Autorità Marittima che a sua volta poteva cederli o concederli a terzi con provvedimenti amministrativi od atti paritetici non indicati nel negozio di permuta;

ii) Violazione dell’art. 5 della legge 28.1.1994 n. 84 . La società ricorrente ha dedotto, al riguardo, che l’ambito del porto di La Spezia, per come delimitato dal Piano Regolatore Portuale, non includeva l’arsenale militare ed il Molo Varicella, non facente parte del demanio marittimo e non amministrato dall’Autorità Portuale di La Spezia bensì dall’Autorità Militare. Non era quindi consentito ampliare l’ambito del Porto di La Spezia così delimitato per includervi strutture del demanio militare, né l’Amministrazione militare poteva concederne la disponibilità temporanea con atti negoziali per estendere alle proprie infrastrutture le funzioni del porto commerciale alterandone l’assetto;

iii) Violazione e falsa applicazione dell'art. 545 del D.Lgs. 15.3.2010 n. 66 e degli artt. 569, 570 e 573 del