N. 03778/2012REG.PROV.COLL.

N. 04351/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4351 del 2008, proposto dalla società Autoservizi Locatelli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati D V e G T, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

contro

Regione Lombardia, in persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M L T, con domicilio eletto presso l’avvocato E Q in Roma, via Nicolò Porpora n. 16;

nei confronti di

Carminati Autoservizi di Daniele Marco Carminati e Figli s.n.c., non costituita;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lombardia – Milano - Sezione I, n. 230 del 28 gennaio 2008.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Lombardia;

viste la memoria difensiva e le note di replica della società appellante e della regione Lombardia (depositate in data 18 e 29 maggio 2012);

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2012 il consigliere Vito Poli e uditi per le parti gli avvocati Vaiano e Tamborino;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla delibera della giunta regionale della Lombardia prot. n. 30541 del 19 novembre 1992 - Anticipazione regionale di contributi straordinari statali per concorrere alla copertura dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale di persone maturatisi negli anni dal 1987 al 1991 – che, in attuazione della l.r. 25 luglio 1992, n. 21, ha liquidato nell’anno 1992, alle imprese di trasporto lombarde, anticipazioni a valere sul bilancio regionale di futuri contributi statali straordinari a copertura di disavanzi di esercizio per gli anni 1987 – 1991.

2. L’impugnata sentenza - T.a.r. Lombardia – Milano - Sezione I, n. 230 del 28 gennaio 2008 – ha respinto il ricorso proposto dalla società Autoservizi Locatelli s.r.l. (in prosieguo ditta Locatelli), compensando le spese di lite.

3. Con atto ritualmente notificato e depositato la società ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza contestando tutti i capi sfavorevoli ed argomentando le proprie tesi con profili in parte nuovi illustrati anche con due memorie difensive.

4. Si è costituita la Regione Lombardia deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

5. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 19 giugno 2012.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

La manifesta infondatezza del gravame esime il collegio, ai sensi del combinato disposto degli 495-93cf-d1294e9bf17a::LRB56D80AD6CB8F4848EA2::2010-07-07" href="/norms/codes/itatexti9fkbifolgczza/articles/itaart7hbzekyrdd4d5j?version=57caaebe-e509-5495-93cf-d1294e9bf17a::LRB56D80AD6CB8F4848EA2::2010-07-07">artt. 38, co. 1 e 49, co. 3, c.p.a., dall’ordinare l’integrazione del contraddittorio (adempimento regolarmente effettuato in prime cure).

7. Preliminarmente il collegio:

a) rileva l’inammissibilità dell’introduzione, per la prima volta nel giudizio di appello, di doglianze ulteriori rispetto a quelle che, proposte con atti ritualmente notificati, hanno delimitato il perimetro del thema decidendum in prime cure;
non si può tener conto di tali profili nuovi perché sollevati in spregio al divieto dei nova sancito dall’art. 345 c.p.c. (ora art. 104, co.1, c.p.a.), ed al valore puramente illustrativo delle memorie conclusionali (cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. V, 22 marzo 2012, n. 1640;
ad. plen., 19 dicembre 1983, n. 26, cui si rinvia a mente del combinato disposto degli artt. 74, co.1, e 88, co. 2, lett. d), c.p.a.);

b) conseguentemente, per ragioni di comodità espositiva, prende in esame direttamente i motivi dell’originario ricorso secondo l’ordine fatto proprio dalla società Locatelli.

7.1. Con il primo motivo (pagine 14 – 27 del ricorso di prime cure), la ditta Locatelli lamenta, nella sostanza, che l’impugnata delibera regionale avrebbe liquidato un contributo pari a poco più di due miliardi di lire (a fronte degli oltre tre miliardi effettivamente spettanti), utilizzando un criterio errato, che non troverebbe rispondenza nel micro ordinamento di settore.

In particolare deduce che:

a) a fronte della natura straordinaria dell’intervento finanziato dalla l.r. n. 21 del 1992 e dell’obbiettivo avuto di mira (ripianare i disavanzi delle imprese di trasporto nel periodo di riferimento), la delibera impugnata ha arbitrariamente utilizzato un parametro standard, quello del <<costo unitario chilometrico dei servizi per l’anno 1986>>
(incrementato sulla scorta di ulteriori fattori);
l’amministrazione, al contrario, avrebbe dovuto limitarsi a verificare l’esattezza delle risultanze contabili di ciascuna azienda attraverso il meccanismo del <<bilancio riclassificato>>
che aveva presieduto al riparto dei contributi straordinari stanziati per il trasporto pubblico locale dal d.l. n. 833 del 1986 convertito con modificazioni nella l. n. 18 del 1987;

b) il parametro posto a base della delibera n. 30541 cit., è illegittimo perché non previsto dalla l.r. n. 21 del 1992;
esso si traduce nel ripiano non del disavanzo effettivo ma di un disavanzo teorico in applicazione di criteri propriamente utilizzabili solo per l’individuazione dei contributi ordinari elargiti alle imprese per gli oneri di servizio pubblico;

c) in base allo statuto regionale (art. 6, co. 5), la giunta regionale è incompetente a disciplinare i servizi pubblici di interesse regionale ed i relativi finanziamenti;

d) il criterio del costo standard è intrinsecamente illogico rispetto alla finalità della l.r. n. 21 del 1992 (ovvero ricostituire gli equilibri finanziari delle aziende di trasporto pubblico locale);
esso è stato desunto dalla l.r. n. 19 del 1989 che, in quanto attuativa della l. quadro n. 151 del 1981, era funzionale alla determinazione dei contributi ordinari;
tale criterio, pertanto, non poteva essere piegato all’assegnazione di contributi straordinari;
il suo utilizzo, infine, per evitare la corresponsione di contributi in eccesso rispetto ai costi effettivi di esercizio di talune aziende, ha costretto la regione ha prevedere come ulteriore correttivo che, in ogni caso, non potesse essere erogato alla singola azienda un contributo straordinario superiore all’effettivo disavanzo gestionale;

e) in subordine, anche volendo utilizzare il parametro standard del <<costo chilometrico>>
la regione avrebbe dovuto fare riferimento ai criteri di computo dei costi previsti dal d.l. n. 833 cit. funzionali al ripiano dei disavanzi reali delle aziende di settore, sicché l’entità del contributo effettivamente assegnato sarebbe stata pari a lire 2.638.031.000 (in luogo di lire 2.097.202.000).

7.1.1. Il motivo è inammissibile e infondato e deve essere respinto nella sua globalità.

7.1.2. Secondo la costante giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. V, 28 maggio 2012, n. 3132;
sez. V, 19 giugno 2009, n. 4106, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.), in ogni operazione di finanziamento a carico della mano pubblica, il beneficio economico è riferibile ad un obbiettivo essenziale perseguito dalla relativa disciplina di settore (sia normativa che amministrativa);
il finanziamento è preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che trascende, cioè, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari;
vale a dire che in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario ma anche quello dell’organismo che l’elargisce, il quale a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale.

Logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamenti devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore (sul principio generale in materia di contributi cfr. Cons. St., ad. plen., 7 giugno 2012, n. 20).

Anticipando quanto si illustrerà meglio in prosieguo, dall’esame complessivo del micro ordinamento di settore emerge che l’elemento essenziale rintracciabile nel disegno complessivo del quadro regolatorio, è il raggiungimento del punto di equilibrio che ha ricondotto ad unità due differenti esigenze: da un lato, alleviare le sofferenze economiche delle aziende di settore attraverso un meccanismo straordinario di anticipazione da parte della regione di futuri finanziamenti statali;
dall’altro, premiare le aziende virtuose ripartendo la provvista finanziaria attraverso l’utilizzo di un parametro standard imperniato su un modello - tipo di gestione efficiente del servizio superando, in puntuale osservanza di superiori indicazioni comunitarie e statali, la logica del ripianamento dei disavanzi effettivi a piè di lista che non consente di stimolare l’efficienza delle gestioni attraverso la riduzione dei costi di esercizio.

7.1.3. Scendendo all’esame delle singole doglianze sollevate dalla ditta Locatelli il collegio osserva che le stesse, filtrate attraverso il criterio esegetico sopra illustrato, sono tutte infondate.

Per quanto di interesse ai fini della presente causa, la l.r. n. 21 del 1991:

a) ha previsto espressamente, in deroga a quanto stabilito dallo statuto regionale, che fosse la giunta (e non il consiglio) ad erogare i finanziamenti alle aziende di trasporto pubblico locale (art.1, co. 1 e 2);

b) ha previsto l’entità complessiva della copertura finanziaria (art. 1, co. 3 e 4), nonché le modalità di presentazione ed i contenuti delle domande di assegnazione che le imprese avrebbero dovuto rivolgere all’amministrazione, rinviando alle prescrizioni a suo tempo impartite per l’applicazione della l. n. 18 del 1987 cit. (art. 1, co. 5, e 2, co. 1);

c) ha stabilito che la ripartizione delle somme fra le imprese avvenga <<…in proporzione all’entità dei rispettivi disavanzi ritenuti ammissibili, accertati ai sensi del successivo art. 2 e comunque nei limiti del medesimo>> (art. 1, co. 5).

Il tenore letterale delle norme su illustrate esclude che la l.r. n. 21 abbia previsto come parametro vincolante per la distribuzione dei contributi quello legato all’accertamento in concreto del disavanzo di esercizio posto a base della l. n. 18 del 1987 cit.;
il richiamo a tale fonte, infatti, è strumentale alle sole modalità di acquisizione delle domande delle imprese e dei relativi dati allegati;
conseguentemente è messo fuori gioco il criterio del <<bilancio riclassificato>>
ed i suoi corollari applicativi.

7.1.4. Per quanto concerne i dedotti profili di incoerenza e illogicità del criterio prescelto dalla giunta (e posto a base della delibera impugnata), il collegio rileva che tali censure sollecitano inammissibilmente il giudice amministrativo ad un sindacato di merito al di fuori dei tassativi casi contemplati dalla legge (oggi art. 134 c.p.a.): sul punto si condivide quanto affermato con nettezza dalla più recente giurisprudenza (cfr. Cass. civ., sez. un., 8 marzo 2012 n. 3622;
Cons. St., sez. V, 3 maggio 2012, n. 2552;
sez. V, 22 marzo 2012, n. 1640, cui si rinvia a mente del combinato disposto degli artt. 74, co.1, e 88, co. 2, lett. d), c.p.a.), ovvero che il giudice amministrativo, adito in sede di legittimità in relazione a procedure comparative (o, come nella vicenda che occupa, attributive di finanziamenti pubblici), deve astenersi dal censurare i criteri di valutazione elaborati all’amministrazione nonché la scelta degli elementi ai quali la stessa amministrazione ha inteso dare peso, tranne il caso in cui siano abnormi ovvero in contrasto con il diritto positivo (circostanza questa che non ricorre nel caso di specie).

Il criterio standard del <<costo chilometrico>>
(per giunta mitigato nella sua applicazione da alcuni moltiplicatori correttivi che hanno consentito all’impresa di acquisire generosi finanziamenti), appare ad un controllo estrinseco non abnorme o illogico posto che:

a) è quello utilizzato per l’assegnazione dei contributi ordinari, posto a base della l. quadro n. 151 del 1981 e delle ll.rr. attuative nn. 2 e 62 del 1982;
sotto tale angolazione è evidente che la l.r. n. 21 del 1992 e la pedissequa delibera n. 30541 si muovono su un piano di coerenza rispetto alla disciplina generale di settore;

b) la regione ha deciso il criterio sulla base di proprie esigenze e finalità (si rammenta che il finanziamento è a valere sul bilancio regionale e si limita ad anticipare futuri finanziamenti statali);

c) la l. n. 18 del 1987 (al pari della l.r. n. 19 del 1989), è una legge provvedimento, con ambito temporale determinato (contributi straordinari per gli anni 1982 – 1986) e, come tale, non costituisce certo un paradigma obbligatorio per la regione;

d) il criterio prescelto mira a razionalizzare la spesa scoraggiando le aziende inefficienti.

7.2. Con il secondo motivo (pagine 28 – 33 del ricorso di prime cure), la ditta Locatelli deduce la violazione e falsa applicazione della l.r. n. 19 del 1989 nonché eccesso di potere per illogicità;
ferma restando l’asserita illegittimità del criterio dianzi illustrato del <<costo unitario chilometrico dei servizi>>, tutte le censure ruotano intorno alle incongrue conseguenze pratiche derivanti dall’omessa applicazione del meccanismo correttore previsto dalla l.r. n. 19 del 1989;
tale moltiplicatore, incentrato sulla dimensione del complesso aziendale, consente di rettificare in aumento i costi standard delle imprese di trasporto di maggiori dimensioni in ragione della percorrenza di oltre 800.000 km annui.

7.2.1. Il motivo è insuscettibile di favorevole esame.

7.2.2. La l.r. n. 19 del 1989 è una legge provvedimento con efficacia temporale limitata al periodo di riferimento (anni 1986 – 1988);
essa, pertanto, non può trovare applicazione all’anno 1992;
conseguentemente non è possibile invocare l’applicazione dello straordinario meccanismo moltiplicatore che non trova riscontro nei criteri ordinari individuati dalla legge quadro statale n. 151 del 1981 e dalle ll. rr. attuative nn. 2 e 62 del 1982;
invero la circostanza che la l.r. n. 21 del 1992 abbia erogato, per altro in una logica puramente acceleratoria, delle anticipazioni straordinarie su stanziamenti statali, non significa che per individuare il quantum del contributo si possano richiamare, in via presuntiva, criteri elaborati da altre fonti (la l.r. n. 19 del 1989), solo perché a loro volta temporanee ed eccezionali;
anche la l.r. n. 21 cit., in parte qua è una legge provvedimento e dunque di stretta interpretazione.

7.3. Con il terzo motivo infine (pagine 33 – 36 del ricorso di prime cure), si contesta la congruità e la logicità intrinseca del meccanismo adeguatore applicato al criterio del <<costo standard>>, ovvero il riferimento alle sole percorrenze autorizzate dalla Regione Lombardia;
si eccepisce la disomogeneità del parametro rispetto alla scelta dell’amministrazione di considerare, sul lato dei ricavi, non solo i contributi erogati ma anche gli introiti da tariffa che rappresentano il frutto delle percorrenze effettive.

7.3.1. Il motivo è inammissibile ed infondato e deve essere respinto nella sua globalità.

7.3.2. Per quanto concerne i dedotti profili di incoerenza e illogicità intrinseca del metodo di correzione del criterio del <<costo standard>>, il collegio rileva che tali censure sono inammissibili per le ragioni espsote al precedente punto 8.1.4.

Le censure sono anche infondate perché, in presenza di un bilancio unitario, il riferimento ai costi relativi alle sole tratte autorizzate dalla regione appare prima facie intrinsecamente logico consentendo a quest’ultima di erogare con certezza contributi in relazione ai soli oneri di servizio pubblico di propria spettanza, evitando in tal modo di finanziare inconsapevolmente oneri riferibili a scelte degli enti locali minori ovvero all’attività privata di autotrasporto svolta dall’impresa.

8. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni è giocoforza respingere l’appello.

9. Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.