Pubblicato il 23/05/2024

N. 04619/2024REG.PROV.COLL.

N. 04520/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOE DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4520 del 2020, proposto da
-OISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. F V in Roma, piazza di San Bernardo 101;

contro

-OISSIS- -OISSIS- e -OISSIS- -OISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato S D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, sezione prima, n. 00192/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle signore -OISSIS- -OISSIS- e -OISSIS- -OISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 8 maggio 2024 il Cons. C A e uditi per le parti gli avvocati G C e S D S in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il -OISSIS- impugna la sentenza in epigrafe indicata che ha accolto il ricorso proposto dalle signore -OISSIS- -OISSIS- e -OISSIS- -OISSIS- avverso la deliberazione di Consiglio comunale n. 51 del 30 luglio 2018 di revoca delle ricorrenti dall’incarico di componenti del Collegio dei revisori dei conti dell’ente per gravi inadempienze.

1.1 Il TAR adito, in accoglimento del ricorso, annullava la delibera impugnata per difetto di motivazione e violazione degli artt. 235 e 239 del d.lgs n. 267/2000, ritenendo che i rilievi contestati non provassero a sufficienza la presenza di condotte dell’organo di revisione che, omettendo o gravemente ritardando il regolare compimento delle attività e delle funzioni previste dal citato art. 239 Tuel e dallo Statuto Comunale, avrebbero impedito o ostacolato il funzionamento dell’organo consiliare.

2. L’appello del Comune, preceduto da un breve riassunto della vicenda, è articolato nel modo seguente:

- Parte prima: Il quadro normativo e gli orientamenti giurisprudenziali;

- Parte seconda: Le critiche dirette alla sentenza;

- Parte terza: Le inadempienze addebitate.

2.1 Le censure alla sentenza sono contenute nella parte seconda e sono affidate ai seguenti motivi:

Prima radicale critica alla sentenza: la mancata considerazione da parte del TAR dell’assenza di contestazione col ricorso della gran parte degli addebiti contestati e dei relativi effetti sul provvedimento e sul giudizio;
la valutazione di taluni addebiti in base a censure non espresse dalle ricorrenti.

Seconda critica alla sentenza: inesistenza di situazione di conflitto. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 235 TUEL e dell’art. 54, comma 1, del regolamento di contabilità.

Terza critica: non è vero (punto 4.6 della motivazione) che i rilievi del Comune “ in massima parte si identificano in pareri negativi asseritamente non motivati e in una sorta di “eccesso di attività” (accessi ispettivi inutili e presenze fuori dall'orario previsto) ”. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 235, 239 e 240 del TUEL e degli artt. 1710 e 1176 c.c. e dell’art. 48 del regolamento di contabilità;

Quarta critica: è inesatto e non condivisibile il passaggio argomentativo (punto 4.7) dove si scrive che “ non è però di competenza del TAR entrare nel merito delle segnalazioni e dei rilievi effettuati dai revisori, molti dei quali attualmente all'esame del giudice contabile (peraltro, la stessa contestazione degli addebiti rimanda alle deduzioni del Comune presso i giudici contabili per sostenere l’illegittimità dei comportamenti del Collegio dei revisori) ”. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 235, 239 e 240 del TUEL e degli artt. 1710 e 1176 c.c. e dell’art. 52 del Regolamento di contabilità.

Quinta critica: inesatti e non condivisibili sono i seguenti passaggi argomentativi che possono trattarsi congiuntamente, in ragione dell’assunto presupposto secondo cui pareri e rilievi sarebbero insindacabili: punto 4.5, ove si scrive che “ non possono integrare omissione di atti e mancanza di collaborazione con organi ed uffici comunali i rilievi e i pareri negativi resi dal Collegio dei Revisori, nel contesto di una attività di controllo da esercitare sempre in modo autonomo ed indipendente ”;
punto 4.8, ove si scrive che “ le contestazioni del comune riguardano in gran parte questioni di merito, relative alla fondatezza o meno dei rilievi effettuati dei revisori ”. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 235, 239 e 240 del TUEL e degli arti. 1710 e 1176 c.c.

Sesta critica: si scrive nella sentenza (punto 4.12) che “ nella ponderosa motivazione presente nell'atto di contestazione degli addebiti del 14 luglio 2018, sono presenti anche rilievi di inadempimento puntuali (ad esempio, il ritardo nel parere nell'atto di riaccertamento dei residui attivi e passivi per il 2017 - proposta di delibera di Giunta Comunale. 97 del 7 aprile 2018). Però per tale proposta, ai sensi dell'articolo 52 del Regolamento di Contabilità Armonizzata Comunale (per stessa ammissione del Comune), il parere del Collegio di Revisione, in caso di mancato rilascio nel termine previsto va considerato favorevole. Anche tale contestazione non è dunque sufficiente a sostenere il provvedimento di revoca ”. Accoglimento di motivo NON espresso col ricorso. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 235, 239 e 240 del TUEL, degli artt. 1710 e 1176 c.c. e dell’art. 52 del regolamento di contabilità.

Settima critica: è inesatto e non condivisibile il passaggio argomentativo (punto 4.10) dove si scrive che i fatti ed i comportamenti contestati “ non provano a sufficienza la presenza di condotte dell’organo di revisione che, omettendo o gravemente ritardando il regolare compimento delle attività e delle funzioni previste dall’art. 239, comma 1 del d.lgs n. 267 del 2000 e dello Statuto Comunale, impediscano od ostacolino il funzionamento dell’organo consiliare ”. Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 235, 239 e 240 del TUEL e degli artt. 1710 e 1176 c.c.

3. Si sono costituite in giudizio le appellate che hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi poiché la parte seconda del ricorso, che espone le critiche alla sentenza, reca continui rinvii alla parte terza ove vengono illustrati approfonditamente i singoli addebiti. Tale tecnica di redazione determinerebbe il difetto “ della specificità prevista dall’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., in riferimento all’obbligo di indicare «distintamente» la censura, in apposita parte del ricorso alla stessa dedicata, onde evitare il ricorso a “motivi intrusi”, che rendono come noto inammissibile l’appello ”. Nel merito insistono per la reiezione del gravame.

4. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

5. All’udienza di smaltimento del 8 maggio 2024, previa discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L’appello è infondato, circostanza che consente di prescindere dall’eccezione di inammissibilità per difetto di specificità dei motivi formulata dalle appellate.

7. Con il primo motivo di appello il -OISSIS- deduce che il giudice di primo grado: i) non ha considerato la mancata contestazione, ad opera delle ricorrenti, di gran parte degli addebiti formulati e i relativi effetti sul provvedimento e sul giudizio;
ii) ha valutato taluni addebiti in base a censure non espresse.

7.1 Quanto al profilo sub i) il ricorso di primo grado recherebbe: a) censure ammissibili (ancorché infondate) sulla contestata mancanza di collaborazione con il Consiglio e l’amministrazione in occasione del rilascio del parere obbligatorio sulla proposta di bilancio di previsione 2018-2020 e sul mancato rispetto dei termini previsti dal Regolamento di Contabilità per la proposta di delibera di riaccertamento dei residui al 31.12.2017;
b) censura generica, e per ciò inammissibile, sulla contestazione relativa al rallentamento ed ostruzione dell’ attività amministrativa con comportamenti esclusivamente ispettivi ed inquisitori e sulla contestazione relativa al fatto che l’attività dei revisori ha comportato un aumento dei costi di gestione;
c) censura generica e per ciò inammissibile sui gruppi di addebiti del Comune, individuati con i numeri 6 (pesanti accuse ed offese ai funzionari e agli amministratori), 7 (ingerenze nelle scelte politico-amministrative) e 8 (danno all’immagine dell'Ente).

7.2 Non sono invece oggetto di critica i seguenti addebiti, richiamati nell’ordine indicato nell’atto di contestazione:

a) rispetto al primo gruppo di addebiti (titolato: assenza di collaborazione con il Consiglio Comunale e l’amministrazione, anche in assoluto spregio del particolare stato emergenziale post-sisma 2016): a1) l’assenza di considerazione dei rilievi del Comune sull’impossibilità di dare corso al c.d. mobilità intersettoriale per carenza di organico (pag. 5;
gruppo 1;
punto 1.4 e pag. 7;
gruppo 1;
punto 1.5 atto di contestazione );
a2) tutte le gravi e significative questioni sollevate dal Comune in ordine al referto trasmesso in data 22.11.2017 alla Sezione regionale di controllo e sezione giurisdizionale delle Marche della Corte dei Conti (gruppo 1;
punto 1.5,c.d.a.);
a3) la questione rimborso IVA alla ditta Scavi e Condotte (pag. 7;
gruppo 1;
punto 1.5, c.d.a.);

b) rispetto al terzo gruppo di addebiti (titolato “Rallentamento ed ostruzione dell’attività amministrativa con comportamenti esclusivamente ispettivi ed inquisitori e reiterati accessi presso gli uffici”): b1) la questione IVA relativa alla ditta Scavi e Condotte (punto 3.1.);
b2) la vicenda relativa alle modifiche al Regolamento comunale per la concessione in uso di locali e di immobili di proprietà comunale (punto 3.4.);
b3) le contestazioni in ordine al fatto che si privilegiano opzioni interpretative non coerenti con la legge (punto 3.5);

c) solo in minima parte risulta oggetto di critica quanto dedotto dal Comune sugli addebiti di cui al punto 4, pagina 15 c.d.a. (addebito n. 8: emissione di pareri non favorevoli non supportati da motivazioni valide e non attinenti la gestione economico-finanziaria) che contiene un lungo elenco di rilievi sul lavoro del Collegio.

7.3 Per tali ragioni, TAR avrebbe dovuto considerare che gran parte degli addebiti o non sono stati oggetto di censura o sono stati oggetto di censure inammissibili, traendone le dovute conseguenze in ordine alla legittimità del provvedimento di revoca in ragione della natura plurimotivata dello stesso.

8. Quanto al profilo sub ii) si rileva che: a) l’unico addebito su cui il TAR si è pronunciato espressamente, quello relativo al ritardo nell’adozione del parere di riaccertamento dei residui per l’anno 2017, è stato ritenuto irrilevante sulla base di una ragione (il parere si può considerare comunque positivo in base al regolamento di contabilità), che non è stata dedotta dalle ricorrenti;
b) anche l’altra contestazione oggetto di critica rituale (ma infondata), cioè gli addebiti espressi dal Comune in ordine al parere negativo sulla proposta di bilancio di previsione 2018-2020 è stata ritenuta infondata sul rilievo che si tratta di una questione di merito, ossia sulla base di una censura non espressa col ricorso, ove si afferma che il parere è motivato e corretto;
c) la sentenza, inoltre, annota la vicenda delle modifiche del regolamento comunale per la concessione in uso di locali e di immobili di proprietà comunale ma senza dare conto che, come sopra visto, il relativo addebito non è oggetto neanche di critica giudiziale.

9. Le censure sono infondate.

10. Quanto al profilo sub i), il ricorso di primo grado reca espresse censure con riguardo a tutti gli otto addebiti elencati nell’impugnata delibera di revoca, di cui viene contestata la fondatezza.

10.1 Il quarto motivo di ricorso, rubricato “ Violazione dell’art. 3 l. 241/1990 difetto di motivazione ovvero motivazione contraddittoria ” è, in particolare, interamente dedicato ad illustrare le ragioni per cui, ad avviso delle ricorrenti, non sussisterebbero i presupposti della disposta revoca (da pag. 18 a pag. 28 del ricorso).

10.2 Non può condividersi quanto sostenuto dall’appellante secondo cui le doglianze delle ricorrenti sarebbero inammissibili per difetto di un’analitica contestazione dei molteplici atti e delle plurime circostanze di fatto minuziosamente richiamate nell’atto di contestazione, che ripercorre, punto per punto, l’intera attività dell’organo di revisione, censurandola in ogni suo aspetto, ivi compresi tutti i pareri redatti, anche quelli di contenuto favorevole, come osservato dallo stesso comune.

10.3 Per contro, la delibera di revoca è chiaramente motivata riguardo agli otto addebiti ivi contestati (pag. 4 della delibera impugnata), mentre i plurimi elementi fattuali e documentali illustrati nell’atto di contestazione costituiscono il mero sostrato probatorio che sorregge ogni singolo addebito, senza identificarsi con esso. Essi sono richiamati in via meramente esemplificativa delle inadempienze addebitate: così, ad esempio, la questione della mobilità interna compartimentale e la trasmissione in data 22.11.2017 del referto alla Corte dei Conti sono menzionati a “ titolo esemplificativo ” (pag. 5);
del pari, la questione dell’IVA relativa alla richiesta della ditta Scavi e Condotte e quella delle modifiche al Regolamento comunale per la concessione in uso di locali e di immobili di proprietà comunale, le contestazioni in ordine al fatto che si privilegiano opzioni interpretative non coerenti a legge costituiscono mere esemplificazioni dell’addebito n. 3 in quanto-si legge nell’atto di contestazione- l’atteggiamento ostruzionistico “è stato tenuto in numerose altre situazioni, sia su questioni rilevanti ai fini del rilascio di pareri obbligatori, sia su questioni sulle quali si è soffermata l’attenzione dei revisori ”.

10.4 Con il ricorso di primo grado le appellate hanno formulato censure con riguardo a tutti gli addebiti contestati nel provvedimento, illustrando puntualmente gli elementi a discarico (cfr., ad es., il richiamo a pag. 21 del ricorso al verbale della seduta consiliare del 30.07.2018 - punto n. 12 posto all’OdG, pag. da 70 a 74).

10.5 Risulta, quindi, assolto l’onere di specificità sancito dall’art. 40 comma 1 c.p.a. poiché i motivi di censura investono tutte le plurime inadempienze poste a fondamento della revoca, mentre non è ravvisabile un onere di contestazione puntuale dei singoli elementi a supporto di ogni addebito, in quanto attinenti al sostrato istruttorio e non alla motivazione del provvedimento.

10.6 Ne discende che correttamente il TAR ha ritenuto insussistenti i presupposti della revoca, in quanto i rilievi non provano a sufficienza la presenza di condotte dell’organo di revisione in contrasto con gli obblighi su di esso gravanti e tenuto conto che la revoca non può fondarsi solo su una situazione di conflittualità o su rilievi dei revisori non graditi all’organo consiliare.

11. Quanto alle censure sub ii) è sufficiente osservare che il giudice è vincolato ai motivi di ricorso, che delimitano l’oggetto della domanda, ma non alle argomentazioni formulate dalla parte a sostegno dei motivi (Cons. Stato, Sez. IV, 14/04/2023, n. 3782;
Sez. II, 07/11/2023, n. 9595;
Sez. V, 20/03/2023, n. 2800). Nel caso di specie, il TAR ha, per un verso, ritenuto insussistente l’addebito relativo al ritardo nell’espressione del parere sul riaccertamento dei residui facendo puntuale applicazione dell’art. 52 del regolamento, richiamato dallo stesso comune resistente, e, per altro verso, ha correttamente ravvisato un limite al proprio sindacato in ragione della natura delle questioni trattate, inerenti a profili squisitamente contabili e finanziari che non solo impingono il merito dell’operato dell’organo di revisione, ma rientrano anche nella giurisdizione esclusiva del giudice contabile. Quanto alla modifica del regolamento comunale per la concessione in uso di locali e di immobili di proprietà comunale, non sussiste l’asserito vizio di ultrapetizione, poiché le ricorrenti hanno specificatamente censurato l’addebito n. 3 a cui si riferisce la vicenda in questione (sulla non sovrapponibilità tra addebito e argomenti a sostegno dell’addebito, cfr. supra ).

12. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

13. Con il secondo motivo di appello in comune appellante deduce l’ “Erronea valutazione della situazione di fatto quale emerge dalla produzione documentale e dalle critiche avanzate dalle parti avverse nel ricorso;
carenza di motivazione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 235 TUEL e dell’art. 54, comma 1, del regolamento di contabilità ”.

13.1 Il TAR sarebbe incorso in errore anche laddove ha rilevato (punto 4.11) la “ sussistenza di un evidente conflitto tra i revisori e alcuni organi del Comune ” senza indicare gli elementi sulla base dei quali si è formato il convincimento della situazione di conflitto. Per contro, il giudice avrebbe dovuto stimare che si era originata una situazione di insanabile contrasto con l’ente per fatti e comportamenti ascrivibili esclusivamente al Collegio e, quindi, avrebbe dovuto anche fare applicazione dell’art. 54, comma 1, del regolamento di contabilità, in base al quale la revoca è legittimata dalla situazione di insanabile contrasto con l’Ente, ascrivibile ai revisori.

14. Il motivo è infondato.

15. Il TAR, nel ravvisare una forte conflittualità tra parte degli organi comunali e della struttura amministrativa e i revisori, ha espressamente indicato la fonte del proprio convincimento, ossia lo stesso provvedimento impugnato, unitamente alle presupposte relazioni istruttorie e all’atto di contestazione, che “ è essenzialmente la cronaca della citata situazione di conflitto più che la contestazione (pur presente, anche se insufficiente) di addebiti specifici di omissione e ritardo nello svolgimento dei compiti stabiliti dall’art. 239 del d.lgs n. 267 del 2000 ” (punto 4.13 della motivazione).

15.1 La conflittualità rilevata dalla sentenza impugnata trova conferma, oltre che nella stessa formulazione dell’atto di contestazione e nell’estrema analiticità delle argomentazioni a corredo di ogni addebito, anche nelle controdeduzioni trasmesse dal comune alla Corte dei conti in data 5 luglio 2018, ove si rimarca l’atteggiamento prettamente ispettivo e l’assenza di collaborazione dell’organo di revisione (doc. 8 deposito appello comune).

16. A prescindere dall’unilateralità o meno della causa di conflittualità su cui si appuntano le censure dell’appellante, resta il dato oggettivo del venir meno di qualunque forma di collaborazione tra organo di revisione e organo consiliare e dell’accesa frizione tra essi che traspare anche da quanto esposto nell’atto impugnato, come osservato dal TAR.

17. Anche il secondo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

18. Con il terzo, quarto, quinto e sesto motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di connessione e di sinteticità degli atti, il Comune censura i seguenti capi della sentenza di primo grado:

1) il capo 4.6 ove si afferma che i rilievi del Comune “ in massima parte si identificano in pareri negativi asseritamente non motivati e in una sorta di “eccesso di attività” (accessi ispettivi inutili e presenze fuori dall'orario previsto) ”. Relativamente ai pareri (anche quelli con risultanza “positiva”), il Comune ha contestato l’assenza di elementare professionalità e/o di adeguato studio o l’invasione in una sfera di attività non demandata ai revisori (si veda, ad esempio, la vicenda inerente le modifiche del regolamento comunale per la concessione in uso di locali e di immobili di proprietà comunale), un’istruttoria sovrabbondante e non giustificata (si veda ad esempio la vicenda del riaccertamento dei residui attivi e passivi per il 2017) e la consapevole e reiterata violazione dell’ art. 48 del regolamento di contabilità ove si dispone che l’Organo di revisione, per l’espletamento delle sue funzioni, può utilizzare i locali ubicati nella sede municipale, ma nell’orario di apertura degli uffici comunali;

ii) il capo 4.7 ove si scrive che “ non è però di competenza del TAR entrare nel merito delle segnalazioni e dei rilievi effettuati dai revisori, molti dei quali attualmente all'esame del giudice contabile (peraltro, la stessa contestazione degli addebiti rimanda alle deduzioni del Comune presso i giudici contabili per sostenere l’illegittimità dei comportamenti del Collegio dei revisori)”. Quanto al referto trasmesso in data 22.11.2017 alla Corte dei conti, uno degli addebiti del Comune indicati al punto 1.5 dell’atto di contestazione - che, tra l’altro, non è stato oggetto di censura col ricorso in primo grado- non involge un giudizio, poiché si contesta “ l'esposizione di un quadro incompleto e per ciò inesatto alla Corte dei Conti nel referto, fatto particolarmente grave perché a seguito del referto si possono originare azioni di carattere contabile od anche di altra natura” . Nel referto, infatti, i revisori annotano ben tre criticità rispetto alle delibere di GM n. 115 del 4.07.2017, n. 151 del 4.09.2017 e n. 195 del 6.11.2017, ma omettono di annotare che, rispetto a due di queste (la n. 115 e la n. 151), il Collegio stesso ha espresso parere positivo. Sui referti n.