Numero 01600/2022 e data 28/09/2022 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 20 luglio 2022

NUMERO AFFARE

01198/2021

OGGETTO:

Ministero dell'interno.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal Comune di Calvi Risorta, in persona del Sindaco p.t., contro il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., per l’annullamento, previa sospensione dell'efficacia, a) del Decreto ministeriale emesso dal Direttore della Direzione centrale della finanza locale - Dipartimento per gli affari generali interni e territoriali - del Ministero dell'Interno in data 26/4/2021, unitamente all'allegato A, pubblicato sul sito internet della Direzione centrale della finanza locale del Ministero in data 28/4/2021, nella parte in cui inserisce il Comune di Calvi Risorta nell'elenco dei comuni non rispettosi del pareggio di bilancio anno 2017 e assoggettati alla relativa sanzione;
b) se e per quanto occorra, delle comunicazioni, trasmesse a mezzo e-mail dall'Ufficio Ragioneria dello Stato in data 9.6.2021 e 23.6.2021 con cui si nega la possibilità di un invio della certificazione relativa al nuovo bilancio 2017 approvato;
c) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto.

LA SEZIONE

Vista la relazione n. prot. 98506/21 del 9 dicembre 2021, trasmessa con la nota prot. n-. 166934 del 13 dicembre 2021, con la quale il Ministero dell’interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere P C;

Premesso:

1. Con il ricorso in esame, notificato il 28 luglio 2021, il Comune di Calvi Risorta, appartenente alla Provincia di Caserta, ha impugnato, con domanda cautelare, il decreto del Ministero dell'interno in data 26 aprile 2021 con cui sono stati assoggettati a sanzione i Comuni non rispettosi del pareggio di bilancio 2017, nella parte in cui inserisce il Comune medesimo nell'elenco dei Comuni non rispettosi del suddetto pareggio.

2. Ha esposto in fatto il Comune ricorrente di aver provveduto con delibera consiliare n. 5 del 18 febbraio 2020 all’approvazione dei bilanci sospesi a seguito della dichiarazione di dissesto finanziario dichiarato con delibera di consiglio comunale n. 10/2016, tra cui il rendiconto relativo alla gestione dell'annualità 2017, in relazione al quale emergeva uno sforamento di bilancio per l'anno 2017;
che, trascorsi trenta giorni dal termine assegnato (18 gennaio 2020) per l'approvazione del rendiconto di gestione, il Revisore dei conti - in qualità di Commissario ad acta ai sensi del comma 471 dell'articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 - aveva provveduto a trasmettere il 18 marzo 2020 al Ministero dell'economia e delle finanze la certificazione prevista dall'articolo 1, comma 470, della predetta legge n. 232 del 2016;
che, tuttavia, il Responsabile del servizio finanziario dell'Ente comunale riscontrava nel giugno del 2020 che sul conto speciale della Banca d'Italia (istituito per i fondi di cui alla legge n. 219 del 1981 post terremoto del 1980) giacevano circa euro 1.900.000,00 (proventi dei riversamenti operati dal concessionario della riscossione, società Publiservizi s.r.l., delle somme incassate dai contribuenti);
che, inoltre, veniva riscontrata anche una duplicazione degli impegni di spesa sulla gara di raccolta e conferimento dell'umido, con conseguente incidenza negativa sul risultato finanziario dell'amministrazione per l'anno 2017;
che, nonostante le suindicate circostanze fossero state evidenziate chiedendo la possibilità di riaprire la piattaforma per il deposito della nuova certificazione, in sostituzione della precedente, al fine produrre il nuovo bilancio 2017 approvato con delibera consiliare n. 17 del 28 luglio 2020 in sostituzione del precedente, la Ragioneria generale dello Stato negava tale possibilità (con nota del 21 ottobre 2020, poi ribadita con e-mail del 9 e 23 giugno 2020) considerato il superamento dei termini previsti dalla legge (30 giugno 2020) ed essendo ammissibile solo una variazione in senso peggiorativo del bilancio;
che seguiva, infine, il qui impugnato decreto del 26 aprile 2021, con il quale il Comune ricorrente, sulla base dello sforamento del pareggio di bilancio per l'anno 2017, veniva inserito nell'elenco degli enti da sanzionare per un ammontare pari ad euro 395.333,33 mediante riduzione delle risorse spettanti allo stesso ente a titolo di fondo di solidarietà comunale per l'anno 2021.

3. A sostegno del gravame il Comune ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

3.1. “ Violazione degli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione, sotto il profilo del principio di ragionevolezza. Violazione e falsa applicazione della legge n. 232/2016 agli artt. 466, 475, 479 e 483. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Violazione della legge n. 241/90, per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, eccesso di potere per manifesta illogicità e sproporzionalità ”: in data 28 luglio 2020 il Comune ricorrente ha riapprovato il rendiconto 2017 con un saldo positivo, sicché il suo bilancio dell'anno 2017 doveva essere considerato in equilibrio;
sarebbe illegittimo il diniego opposto al Comune di inviare una certificazione sostituiva di quella precedente solo perché oltre i termini;
il caso in esame sarebbe un caso sui generis e avrebbe meritato una diversa trattazione da parte dell'Amministrazione resistente, che avrebbe dovuto consentire l'invio di una nuova certificazione;
il diniego opposto dall'amministrazione contrasterebbe con i principi di cui agli artt. 81 e 97 della Costituzione, inficiando il buon andamento dell'amministrazione e i principi di contabilità pubblica.

3.2. In subordine, illegittimità del decreto impugnato per la mancata applicazione della misura più mite prevista dall’art. 1, comma 470, della legge n. 232 del 2016, che consente un ulteriore invio anche nell'ipotesi "migliorativa", ossia quando si attesti il conseguimento dell'obiettivo, prevedendo solo la limitazione di assunzione del personale (così evitandosi i pregiudizi derivanti all’amministrazione comunale e a tutta la cittadinanza).

4. Il Ministero, nella sua relazione n. prot. 98506/21 del 9 dicembre 2021, trasmessa con la nota prot. n-. 166934 del 13 dicembre 2021, ha riferito delle controdeduzioni prodotte con nota n. 251830 del 21 settembre 2021 dal Ministero dell'economia e delle finanze, Ragioneria generale dello Stato, ed ha concluso nel senso dell’infondatezza e per il rigetto del ricorso.

Considerato:

1. Il ricorso è infondato e non può ricevere accoglimento.

2. Stante la ritenuta infondatezza del gravame, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dei profili di possibile inammissibilità del ricorso – peraltro non eccepiti - in relazione alla omessa impugnazione tempestiva degli atti (nota n. 207049 del 21 ottobre 2020) con i quali il Ministero dell’economia e delle finanze aveva già negato in via definitiva al Comune ricorrente la possibilità di inserire tardivamente la certificazione rettificativa mediante la riapertura della piattaforma informatica a ciò dedicata.

3. In punto di fatto è pacifico tra le parti che il Comune di Calvi Risorta ha trasmesso in data 18 marzo 2020 al Ministero dell'economia e delle finanze la certificazione prevista dall'articolo 1, comma 470, della legge n. 232 del 2016. Successivamente, dapprima con invio di posta elettronica del 4 agosto e del 3 settembre 2020, poi con la nota n. 8397 in data 1 ottobre 2020, il Comune di Calvi Risorta, a seguito della rilevazione di talune poste attive in base alle quali il consiglio comunale (con delibera n. 17 del 28 luglio 2020) aveva riapprovato il rendiconto della gestione per l'esercizio finanziario 2017, aveva chiesto al Ministero dell'economia e delle finanze la riapertura della piattaforma per l'inserimento della certificazione rettificativa (richiesta alla quale il Ministero opponeva un riscontro negativo con nota n. 207049 del 21 ottobre 2020, in quanto il termine ultimo, previsto per rettificare i dati in procedura inseriti in senso positivo, era spirato il 30 giugno 2020).

3. Ciò posto, è risolutivo della causa e dirimente di ogni altra questione il rilievo, condivisibilmente rappresentato nelle relazioni ministeriali, della perentorietà del predetto termine, derogabile, per l’espresso disposto normativo, solo nel caso di peggioramento del bilancio dell’ente locale.

4. Ed infatti: l’art. 1, comma 470, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 ( Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 ) stabilisce che “ Ai fini della verifica del rispetto dell'obiettivo di saldo, ciascun ente è tenuto a inviare, utilizzando il sistema web, appositamente previsto nel sito «http://pareggiobilancio.mef.gov.it», entro il termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato una certificazione dei risultati conseguiti, firmata digitalmente, ai sensi dell'articolo 24 del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, dal rappresentante legale, dal responsabile del servizio finanziario e dall'organo di revisione economico-finanziaria, ove previsto, secondo un prospetto e con le modalità definiti dai decreti di cui al comma 469 del presente articolo ”. Il successivo comma 470- bis (aggiunto dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96) ha poi aggiunto una specifica disposizione per gli enti locali in dissesto (“ Gli enti locali per i quali, ai sensi dell'articolo 248, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, a seguito della dichiarazione di dissesto, sono sospesi i termini per la deliberazione del bilancio, sono tenuti ad inviare la certificazione di cui al comma 470 entro trenta giorni dal termine stabilito per l'approvazione del rendiconto di gestione, previsto dal decreto del Ministro dell'interno di approvazione dell'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato di cui all'articolo 261 del medesimo decreto legislativo ”). Il comma 473, infine, ha stabilito che “ I dati contabili rilevanti ai fini del conseguimento del saldo di cui al comma 466, trasmessi con la certificazione dei risultati di cui al comma 470, devono corrispondere alle risultanze del rendiconto di gestione. A tal fine, qualora la certificazione trasmessa entro il termine perentorio di cui al comma 470 sia difforme dalle risultanze del rendiconto di gestione, gli enti sono tenuti ad inviare una nuova certificazione, a rettifica della precedente, entro il termine perentorio di sessanta giorni dall'approvazione del rendiconto e, comunque, non oltre il 30 giugno del medesimo anno per gli enti locali e il 30 settembre per le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano ”. Il comma 473- bis (inserito dall'art. 57, comma 2- quinquies , del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, e successivamente modificato dall'art. 38- bis , comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8) ha poi ribadito che “ Per il solo anno 2017, qualora la certificazione trasmessa sia difforme dalle risultanze del rendiconto di gestione, gli enti sono tenuti a inviare una nuova certificazione, a rettifica della precedente, entro il termine perentorio del 30 giugno 2020 ”. A chiusura della procedura si pone poi il comma 474, in base al quale “ Decorsi i termini previsti dal comma 473, sono comunque tenuti ad inviare una nuova certificazione, a rettifica della precedente, solo gli enti che rilevano, rispetto a quanto già certificato, un peggioramento del proprio posizionamento rispetto all'obiettivo di saldo di cui al comma 466 ”.

5. Di fronte all’inequivoco tenore letterale della norma primaria, l’amministrazione intimata non aveva evidentemente alcuno spazio discrezionale per riaprire i termini e prendere in considerazione le variazioni di bilancio, asseritamente positive, addotte dal Comune ricorrente.

6. La rigida scansione cronologica degli adempimenti, che rende oggettivamente perentorio e non derogabile il suindicato termine, deriva dalla logica della predisposizione dei documenti contabili degli enti pubblici e, in particolare, degli enti locali, secondo principi già contenuti nel testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267 del 2000 (art. 151, comma 1: Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno ;
comma 7: Il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare entro il 30 aprile dell'anno successivo ;
comma 8: Entro il 30 settembre l'ente approva il bilancio consolidato con i bilanci dei propri organismi e enti strumentali e delle società controllate e partecipate ;
art. 161, comma 4: Decorsi trenta giorni dal termine previsto per l'approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, in caso di mancato invio, da parte dei comuni, delle province e delle città metropolitane, dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, sono sospesi i pagamenti delle risorse finanziarie a qualsiasi titolo dovute dal Ministero dell'interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali, ivi comprese quelle a titolo di fondo di solidarietà comunale. In sede di prima applicazione, con riferimento al bilancio di previsione 2019 ;
art. 162, comma 3: L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno;
dopo tale termine non possono più effettuarsi accertamenti di entrate e impegni di spesa in conto dell'esercizio scaduto ). Principi, questi, che peraltro rispondono logicamente all’evidente necessità di coordinare armonicamente la procedura di verifica dell’adempimento dell’obbligo di pareggio di bilancio con i termini inevitabilmente ed oggettivamente stringenti dettati dalla successione cronologica delle scadenze dei diversi adempimenti previsti all’interno dell’anno finanziario rilevante sul piano delle verifiche e della documentazione contabile e di bilancio.

7. Occorre inoltre considerare che i commi 470 e seguenti sopra citati dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 individuano le fattispecie che costituiscono inadempimento, da parte degli enti locali, dell’obbligo di pareggio di bilancio introdotto in generale con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 e declinato, per le autonomie territoriali, dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208 come saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, configurazione confermata prima con la legge 12 agosto 2016, n. 164, recante " Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali ", poi ad opera dell'articolo 1, commi da 463 a 484, della ripetuta legge n. 232 del 2016 che, insieme alle disposizioni di cui alla suddetta legge n. 164 del 2016, ha introdotto i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Si tratta, dunque, di norme inderogabili poste a salvaguardia dei più generali equilibri di finanza pubblica.

8. Né può ipotizzarsi una irrazionalità della previsione di legge secondo la quale, decorsi i termini sopra richiamati, gli enti non possono inviare certificazioni rettificative, in senso migliorativo, di dati trasmessi precedentemente. Ciò in quanto il legislatore ha ritenuto necessario acquisire immediatamente i dati negativi, come tali direttamente incidenti sui saldi di bilancio, indispensabili per la definizione del quadro di riferimento alla base delle previsioni di finanza pubblica del triennio successivo, ben potendo l’eventuale differenziale positivo successivamente emerso rifluire nelle successive scritture contabili dell’ente locale.

9. È inoltre ininfluente la tesi dell’ente ricorrente secondo la quale, essendo stato riapprovato, in data 28 luglio 2020, il rendiconto dell'anno 2017 con un saldo positivo, ne sarebbe conseguito che l'ente avrebbe dovuto considerarsi a tutti gli effetti in equilibrio. Ciò che esclusivamente rileva, nella fattispecie, ai fini della sanzione qui contestata, irrogata con l'impugnato decreto ministeriale in data 26 aprile 2021, sono i dati certificati dallo stesso ente ricorrente in data 18 marzo 2020, nei termini di legge. Come osservato dal Ministero, il risultato contabile accertato dall'ente in data 28 luglio 2020 non è oggetto di contestazione, ma non esclude l’accertamento, alla data rilevante secondo legge, di uno stato di squilibrio, come tale costituente idoneo presupposto per l’applicazione della sanzione. Come condivisibilmente rilevato sotto questo profilo nella relazione ministeriale, “ Le Amministrazioni statali resistenti, infatti, non hanno mai posto in dubbio la correttezza dell'operato del comune ricorrente, che, avendo riscontrato degli errori nelle proprie scritture contabili, vi ha correttamente posto rimedio provvedendo a riapprovare il rendiconto in questione. L'oggetto del contendere riguarda, infatti, l'impossibilità per l'ente di certificare i dati risultanti dalla nuova stesura del rendiconto dell'anno 2017 dopo il 30 giugno 2020, termine ultimo fissato dal Legislatore, con il comma 473-bis dell'articolo l della legge n. 232 del 2016, per la presentazione di una nuova certificazione in senso migliorativo ”.

10. Infondata si rivela infine anche la doglianza – peraltro analoga alla precedente – secondo la quale, a detta dell’ente ricorrente, si sarebbe trattato nel caso in esame di una fattispecie sui generis , che avrebbe meritato come tale un trattamento speciale e adeguato. La tesi cozza con il già richiamato dato normativo di rango primario inderogabile, rispetto al quale, come detto, nessun margine di discrezionalità era consentito all’Amministrazione. I riferiti termini perentori sono stati fissati, come puntualmente rilevato dal Ministero dell'economia e delle finanze, in quanto “ il Legislatore ritiene necessario acquisire dati certi sugli andamenti della finanza pubblica territoriale, indispensabili per la definizione del quadro di riferimento alla base delle previsioni di finanza pubblica del triennio successivo ”, nonché in quanto “ rispondono alla finalità di contenimento della spesa per gli enti che hanno sforato l'obiettivo di saldo, anche al fine di evitare un ulteriore aggravarsi della loro situazione finanziaria, con conseguenti ripercussioni negative sui saldi di finanza pubblica e in coerenza con la programmazione economico-finanziaria dell'UE, i cui obiettivi sono espressi anche a livello costituzionale negli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione ”.

11. In conclusione, per i suesposti motivi, il ricorso, assorbita nella presente decisione conclusiva di merito la fase cautelare, deve giudicarsi infondato e va come tale respinto.