Pubblicato il 03/09/2018

N. 05173/2018REG.PROV.COLL.

N. 01499/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1499 del 2014, proposto da
-OMISSIS- quale erede di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Paolo Emilio n.7;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente diniego concessione dei benefici previsti dalle disposizioni in materia di "vittime del dovere".

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2018 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Attilio Barbieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente appello il fratello erede di -OMISSIS- chiede la riforma della sentenza con cui il Tar Lazio ha respinto il ricorso diretto:

--all’annullamento del provvedimento del Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza, prot. n. -OMISSIS-notificato il 27.04.2012 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ancorché non conosciuto,

-- all'accertamento del diritto al riconoscimento di status di “Vittima del Dovere” ai sensi delle leggi 23 dicembre 2005 n. 266, art. 1 co. 563-564 e della L. 13 agosto 466/1980 n. 466 e alla conseguente attribuzione dei benefici di cui al D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243, alla legge 13 agosto 1980, n. 466, alla legge 20 ottobre 1990, n. 302, alla legge 23 novembre 1998, n. 407 ed alla legge 3 agosto 2004, n. 206

-- alla condanna del Ministero al pagamento della speciale elargizione di € 200.000,00 (ex art. 5 commi 1 e 5, L. 3 agosto 2004, n. 206) e della rivalutazione (ex art. 8 L. 20 ottobre 1990, n. 302 e succ. mod.) decorrente dalla data della domanda del 15.12.2008 oltre gli interessi legali;
-dell'assegno vitalizio non reversibile di € 500,00 ex L. 407/1998 (esteso alle Vittime del Dovere con D.P.R. 243/2006) oltre arretrati e rivalutazione dalla data della domanda;
- dell'ulteriore assegno vitalizio di € 1.033,00 ex L. 206/2004 (esteso dall'art. 2 co. 105, L. 244/2007) con arretrati, perequazione automatica di cui all'art. 11 del d.lgs. 30.12.1992, n. 503 e s.m.i., decorrente dalla data della domanda;

--alla declaratoria della spettanza: - dell'esenzione dal pagamento dei ticket prestazioni sanitarie (ex art. 9 comma 2, legge 3 agosto 2004, n. 206);
- dei benefici per assunzioni dirette e borse di studio (ex legge 23 novembre 1998, n. 407);
- dell'assistenza psicologica a carico dello Stato (ex art. 6, legge 3 agosto 2004, n. 206);
- all'esenzione imposta bollo (ex art. 8, legge 3 agosto 2004, n.206).

L’appellante deduce che il de cuius -OMISSIS-, appena -OMISSIS-, il -OMISSIS-si arruolò nel corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza e durante la permanenza presso la Scuola Tecnica di Roma svolse anche il servizio ordinario di caserma e di compagnia;
e nel primo semestre dell'anno -OMISSIS-fu impiegato in servizi di ordine pubblico presso l'Università degli Studi di Roma La Sapienza, in varie manifestazioni studentesche che, spesso, si convertivano in vere e proprie guerriglie.

In una di queste occasioni -OMISSIS-.-OMISSIS-l’interessato accusò un violento malore e venne ricoverato prima presso l'Ospedale Militare Celio di Roma per "STATO DELIRANTE DI RIFERIMENTO" e poi presso la clinica Neuropsichiatrica dell'Università di Roma per "SOSPETTO STATO DELIRANTE", sino alle dimissioni del -OMISSIS-, con la diagnosi di "-OMISSIS-".

Dal -OMISSIS-venne quindi congedato perché giudicato " non idoneo permanentemente al servizio militare incondizionato nel Corpo Guardie di P.S. " per "-OMISSIS-" riconosciuta dipendente da causa di servizio, con conseguente attribuzione di pensione privilegiata di 7^ categoria a seguito di una pronuncia favorevole della Corte dei Conti.

Con sentenza n. -OMISSIS-del Tribunale di Salerno, l’interessato venne interdetto per incapacità di intendere e volere, ed il fratello e la cognata vennero nominati rispettivamente tutore e protutrice, fino alla sua morte avvenuta per un -OMISSIS-.

Per il Primo Giudice” per riconoscere tali benefici risulta quindi essenziale verificare la coesistenza di entrambi i presupposti indicati e cioè, che le infermità siano state contratte nel corso di missioni di qualunque natura ed a causa di particolari condizioni ambientali ed operative.” OMISSIS

“A parere del Collegio, come rilevato dall'Amministrazione resistente, pur a voler ritenere sussistente il primo dei presupposti indicati, deve ritenersi che manchi il secondo in quanto la patologia del ricorrente non risulta connotata legata e dipendente da circostanze o fatti di servizio straordinari che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche rispetto alla normale attività espletata da un agente di P.S. preparato ed addestrato al fine di svolgere le specifiche attività di polizia e prevenzione e repressione in genere.” Ancor più specificamente “la descritta patologia riscontrata al ricorrente risulta essersi verificata durante lo svolgimento di un servizio, ma in assenza di elementi tali da ricondurre il disturbo lamentato ad una particolare attività preventiva o repressiva e, più in generale, ad uno specifico evento di servizio, posto che malore accusato dall'interessato in data -OMISSIS--OMISSIS-a seguito del servizio di ordine pubblico svolto presso l'Università degli Studi di Roma La Sapienza non risulta direttamente collegato a particolari circostanze di fatto o a singolari modalità violente di svolgimento di manifestazioni studentesche nelle quali il ricorrente è stato concretamente coinvolto subendone le conseguenze ”.

L’appello è affidato alla denuncia di due motivi di gravame relativi all’erroneità della decisione per violazione dell’art.1 c 563 e 564 della L. 266/2005.

Si è costituito il Ministero dell’interno depositando una relazione dell’amministrazione e tutti gli atti del procedimento.

Uditi all’udienza pubblica di discussione i difensori delle parti l’appello è stato ritenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

Per ragioni di economia espositiva i due motivi di gravame devono essere esaminati unitariamente in quanto attengono ad un profilo sostanzialmente unico.

1.§. Con il primo motivo si contesta che il TAR pur riconoscendo che l'infermità occorsa al -OMISSIS- era collegata all'espletamento di un attività di servizio, ha erroneamente negato la straordinarietà delle circostanze cui addebitarsi la malattia del -OMISSIS-.

In tale prospettiva la sentenza non avrebbe tenuto conto che:

-- l'attività di salvaguardia dell'ordine pubblico sarebbe stata di per sé attività connotata da straordinarietà, dato che, sin dalle leggi n. 629/1973 e n.466/1980 il legislatore avrebbe inteso distinguere tra “ eventi pregiudizievoli derivanti da azioni terroristiche o criminose o dal servizio di ordine pubblico e quelli occorsi in occasione di operazioni di polizia preventiva o repressiva o dell’espletamento di attività di soccorso, richiedendo solo per questi ultimi che gli eventi fossero dipendenti da un rischio specifico, diverso da quelli ordinariamente connessi con il servizio ”. “ Tale distinzione poggia sull’assunto che le azioni terroristiche o criminose ed il servizio di ordine pubblico contenessero già in sé un coefficiente di rischio superiore a quello insito nella funzione istituzionale ” (Consiglio di Stato, PAR. Sez. I, 29 settembre 2010 n. 5011/2010);

-- notoriamente il mantenimento dell'ordine pubblico in Roma, negli anni '60/'70 avrebbe avuto il carattere dell'eccezionalità e della straordinarietà per la violenza particolarmente accesa delle agitazioni studentesche;

-- all’arruolamento il -OMISSIS- era stato giudicato perfettamente idoneo al suo servizio, e nel corso di un servizio di ordine pubblico il -OMISSIS-.-OMISSIS-avvertì per la prima volta il violento malore;

-- all’epoca il giovane non era un agente di P.S. ma solo un allievo, non ancora completamente preparato, addestrato ed istruito in modo compiuto.

Su tali elementi si è basata la valutazione favorevole della Corte dei Conti circa la dipendenza della causa di servizio (sent.-OMISSIS-).

2.§. Con la seconda rubrica si lamenta la violazione dell'art. 1 co. 563 e 564 della L. n.266/2005 in base al quale l'elemento scriminante per distinguere i benefici connessi allo status di “Vittima del Dovere” da quelli per “causa di servizio”, dovrebbe essere ravvisato nella sussistenza di un rischio specifico, superiore rispetto a quello ordinario delle funzioni di istituto. Per cui non basta che l'evento letale (o permanentemente invalidante) sia genericamente connesso all'espletamento di funzioni di istituto, ma è indispensabile che sia anche dipendente da rischi che vadano oltre a quelli ordinari specificamente attinenti a operazioni di polizia preventiva o repressiva o all'espletamento di attività di soccorso (Consiglio di Stato n. 4042/2006;
Consiglio di Stato, Sez. I, 29 settembre 2010 n. 5011/2010).

Il Tar Lazio, nell'impugnata sentenza, avrebbe erroneamente affermato che nel caso di specie non si sarebbero rinvenuti elementi tali da far ricondurre il disturbo lamentato ad una particolare attività preventiva o repressiva ovvero a modalità particolarmente violente di svolgimento delle manifestazioni degli studenti.

L’art. 1, comma 563, legge n. 266 del 2005, avrebbe innovato il quadro normativo introducendo un’analitica indicazione degli eventi recanti, per loro definizione, un rischio rilevante ai fini della individuazione dei beneficiari delle speciali provvidenze previste per le “Vittime del Dovere”, per le quali basterebbe la sussistenza del nesso di causalità tra le lesioni riportate e lo svolgimento dei servizi di ordine pubblico. Non sarebbe richiesta l’ulteriore condizione per cui, nell’ambito di detta attività, l’operatore di polizia deve essere stato esposto ad un rischio di gravità superiore all’ordinario grado di pericolosità.

Al contrario per l’appellante: -- l'infermità occorsa al -OMISSIS- sarebbe direttamente collegata ai servizi espletati;
-- i servizi di ordine pubblico erano diretti al controllo delle manifestazioni studentesche entro l'Università “La Sapienza” di Roma;
-- i servizi di ordine pubblico sono ex sé connotati da un margine di rischiosità più elevato rispetto a quello ordinarie dell'attività di servizio (cfr. Cons. Stato 5011/2010);
-- i servizi di ordine pubblico erano gravosi, con notevoli disagi fisici e con margini di rischiosità superiori all’ordinario perché erano vere e proprie guerriglie urbane, nel corso delle quali, appena quindici giorni prima dell'insorgenza della malattia, era deceduto un giovane studente;-- il -OMISSIS- all’epoca era solo un allievo, con una personalità ancora in formazione ed una situazione psichica non sufficientemente solida (cfr. sentenza Corte dei Conti citata).

La malattia mentale, era stata causata dalla sottoposizione - reiterata e continuativa – a una lunga serie di eventi aggressivi in un contesto di notevoli disagi ambientali e fisici.

3.§. L’appello è infondato.

In via preliminare si deve ricordare che la tematica dei benefici riconosciuti agli agenti e funzionari della Polizia di Stato “vittime del dovere” va tenuta distinta da quella del ristoro dei pregiudizi ordinariamente patiti per “causa di servizio” (il cui indennizzo alla fine fu giustamente riconosciuto spettante al “de cuius”).

Ma la circostanza che una infermità o una lesione sia riconosciuta dipendente da causa di servizio non costituisce elemento ex sé sufficiente per l'attribuzione degli ulteriori benefici spettanti alle “vittime del dovere”.

Si deve ricordare al riguardo che la L. 266/2005, all’art. 1 dispone:

-- al comma 563 “ Per vittime del dovere devono intendersi i soggetti di cui all'articolo 3 della legge 13 agosto 1980, n. 466, e, in genere, gli altri dipendenti pubblici deceduti o che abbiano subito un'invalidità permanente in attività di servizio o nell'espletamento delle funzioni di istituto per effetto diretto di lesioni riportate in conseguenza di eventi verificatisi: a) nel contrasto ad ogni tipo di criminalità;
b) nello svolgimento di servizi di ordine pubblico;
c) nella vigilanza ad infrastrutture civili e militari;
d) in operazioni di soccorso;
e) in attività di tutela della pubblica incolumità;
f) a causa di azioni recate nei loro confronti in contesti di impiego internazionale non aventi, necessariamente, caratteristiche di ostilità “.

-- al comma 564 “ Sono equiparati ai soggetti di cui al comma 563 coloro che abbiano contratto infermità permanentemente invalidanti o alle quali consegua il decesso, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative. ”

Il Regolamento attuativo della legge di cui al D.P.R. 7 luglio 2006 n. 243, dispone all’art. 1 che:

“ Ai fini del presente Regolamento, si intendono:

a) per benefici e provvidenze le misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, e loro successive modificazioni, e 3 agosto 2004, n. 206;

b) per “ missioni di qualunque natura ”, le missioni, quali che ne siano gli scopi, autorizzate dall'autorità gerarchicamente o funzionalmente sovraordinata al dipendente;

c) per particolari condizioni ambientali od operative, le condizioni comunque implicanti l'esistenza od anche il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto.

L' art. 2 prevede poi che le suddette provvidenze sono corrisposte “ con riferimento ad eventi verificatisi sul territorio nazionale dal 1° gennaio 1961 ”.

Ciò chiarito si deve ricordare che l’interpretazione giurisprudenziale dell'art. 1 commi 563 e 564, L. 23 dicembre 2005, n. 266 (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 24 novembre 2017 n. 5488) ha puntualizzato che il riconoscimento dello status e dei benefici delle c.d. "vittime del dovere" per gli appartenenti alle Forze di polizia o alle Forze armate, presuppone che l'evento letale o lesivo:

-- non sia solo genericamente connesso all'espletamento di funzioni d'istituto;

-- sia dipendente da rischi specificamente attinenti a operazioni di polizia o a operazioni militari o ancora all'espletamento di attività di soccorso;

-- sia collegato ad un rischio stesso vada oltre quello ordinariamente connesso all'attività di istituto.

In altre parole, per il riconoscimento dei benefici previsti per le vittime del dovere, è indispensabile che ricorra un evento particolare ovvero una circostanza di fatto del tutto peculiare (questo è ad es. il caso di chi rimase grevemente ferito, in occasione di un agguato camorristico, nell'esercizio dei suoi compiti istituzionali di autista, era alla guida dell'autovettura blindata di un alto magistrato: Consiglio di Stato sez. III 01 dicembre 2017 n. 5641).

Ai fini del riconoscimento dei benefici previsti a favore delle «vittime del dovere», la normativa richiede quindi che vi sia uno stretto rapporto di causalità esclusiva fra la lesione subita dal soggetto ed uno specifico evento che si deve essere verificato per effetto di una eccezionale e straordinaria pericolosità dell'operazione di servizio.

In tal senso non è sufficiente un rapporto di mera "occasionalità" tra il danno ed una determinata operazione di servizio (cfr. Consiglio di Stato sez. III 16 dicembre 2016 n. 5362).

Il danno deve essere direttamente ed immediatamente causato da un rischio di portata straordinaria di natura non ricorrente.

Alla luce delle considerazioni che precedono si deve quindi concordare con il Primo Giudice che la patologia del ricorrente si era verificata durante un ordinario servizio di ordine pubblico presso l'Università degli Studi di Roma La Sapienza.

I relativi stress, disagi e fatiche del servizio erano già stati già remunerati dall’indennizzo riconosciutogli per causa di servizio.

In tal senso non risulta si fosse nella specie verificato uno specifico evento di servizio, né la prestazione fosse connotata da una particolare attività preventiva o repressiva, e neppure elementi tali da poter far ritenere che il malore accusato dall’interessato in data -OMISSIS--OMISSIS-fosse stato direttamente collegato al verificarsi di particolari manifestazioni violente da parte degli studenti.

Nella vicenda in esame, in assenza di documentate specifiche evenienze, i servizi dell’allievo agente all’epoca appaiono connotati dall’ordinario rischio “generico”, che era tipicamente connesso alla gestione dell’ordine pubblico in quel periodo.

Pur con tutta la comprensione umana per la triste vicenda del(l’allora) giovane allievo agente poi deceduto, il danno subito non può infatti essere ricondotto a circostanze eccezionali comunque tali da integrare uno nesso di causalità straordinariamente e specificamente connesso ad una pericolosità peculiare delle funzioni svolte in quei frangenti.

In conclusione l’appello è infondato. All’infondatezza delle censure formulate avverso gli atti impugnati segue l’infondatezza di tutte le richieste formulate,

Tuttavia per la particolarità della vicenda e delle questioni trattate sussistono gravi ed eccezionali motivi per compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti in causa.