Pubblicato il 09/01/2024

N. 00304/2024REG.PROV.COLL.

N. 06540/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6540 del 2023, proposto da Calenia Energia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L C e A C C, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio per l'Area di sviluppo industriale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato F R, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 6897/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2023 il Cons. R C e uditi per le parti gli avvocati come da verbale quanto al passaggio in decisione.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda la corresponsione degli oneri di urbanizzazione da parte di Calenia Energia SPA autorizzata dal Ministero dello Sviluppo Economico, con decreto di autorizzazione unica n. 55.06.2004 del 10 maggio 2004, alla realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica, alimentato a gas naturale, da ubicare nell'area industriale di Sparanise, in provincia di Caserta.

In data 2 marzo 2005, la società stipulava con il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale (ASI) di Caserta una convenzione con cui venivano stabiliti gli oneri per la realizzazione delle infrastrutture e delle opere di urbanizzazione necessarie all'area interessata dall'impianto autorizzato dal Ministero;
in particolare veniva stabilito che la ricorrente dovesse versare, a fronte di un ammontare complessivo degli oneri di urbanizzazione - quantificati dal Consorzio in complessivi € 498.881,00, oltre I.V.A - l'importo di euro 95.601,00;
tale importo era, infatti, stato determinato a parziale compensazione delle opere che la stessa esponente si era impegnata a realizzare in favore del Consorzio, consistenti in un "impianto di depurazione a disposizione delle aziende limitrofe che vorranno servirsene, oltre che delle necessarie infrastrutture primarie (tronco stradale e fognario nonché rete idropotabile)".

L’appellante, in un secondo momento, riteneva che, a seguito della realizzazione della centrale termoelettrica oggetto dell’autorizzazione unica, la società avrebbe dovuto essere esentata ex lege dal pagamento dei predetti oneri, in considerazione di quanto stabilito dall’art. 1, comma 5, d.l. 7 febbraio 2002 n. 7 conv. in l. 9 aprile 2002, n. 55 e dall’art. 1- sexies della legge n. 29 agosto 2003, n. 239;
detta deroga, rileva l’appellante, originariamente introdotta in via transitoria per le sole fattispecie sorte sino al 31/12/2003, era stata successivamente messa a regime ad opera dell'art. 1 sexies , comma 8, del d.l. n. 239/2003 e pertanto era da ritenersi applicabile con riguardo a tutte le fattispecie insorte a decorrere dall’entrata in vigore del d.l.7/2002, ossia dal 10 febbraio 2002.

2. L’ iter giurisdizionale della presente controversia ha visto adito prima il Giudice ordinario, che ha declinato la giurisdizione, per cui l’appellante ha proposto ricorso al Tar Lazio, che lo ha rigettato.

Propone ora appello per i seguenti motivi:

I)Violazione e/o errata interpretazione di legge - Assenza di presupposti di fatto e di diritto.

II)Violazione e/o errata interpretazione dell’art. 1, commi 125 e 126 della l. 147/2013 - Violazione dell’art. 12 delle preleggi - Violazione dell’art. 3 Cost.

2.1 Con il primo motivo l’appellante, che non ha contestato la qualificazione degli interventi quali opere di urbanizzazione primaria, sostiene che nel caso in questione non è intervenuta un’assegnazione da parte del Consorzio alla società appellante in quanto non si tratta di suoli pubblici essendo lo stabilimento realizzato su suolo privato;
rileva inoltre che tutta la procedura è in capo all’amministrazione statale e non al consorzio in base al richiamato d.l. n. 7/2002 per cui si tratta di una convenzione jure privatorum , non rilevando i poteri pubblicistici del Consorzio.

Sulla scorta di quanto sopra ritiene che non sussiste l’obbligo di procedere al versamento di alcun onere di urbanizzazione.

2.2 Il motivo è infondato.

Preliminarmente va rilevato come da giurisprudenza consolidata la debenza del contributo, anche per gli interventi realizzati in area ASI, si fonda sul fatto che il Comune partecipa strutturalmente alla provvista dei mezzi finanziari necessari al funzionamento dei Consorzi e non è esonerato dall'obbligo di realizzare le infrastrutture essenziali all'esterno e anche all'interno dell'area di competenza del Consorzio stesso ( cfr. Consiglio di Stato sez. IV - 9/7/2018, n. 4159;
Consiglio di Stato, sez. IV, 3/6/2019, n. 3699).

Nel caso specifico la convenzione del 2 marzo 2005, con la quale è stato formalmente assegnato all’appellante il terreno, già di proprietà della medesima, da parte del Consorzio, è stata stipulata sotto la vigenza del d.l. 7/2002 ed in quella sede si fa riferimento ad una precedente assegnazione da parte del Consorzio del 23 maggio 2003 finalizzata alla realizzazione di un opificio per la realizzazione di energia elettrica e termica;
detta convenzione opera nell’ambito della disciplina dei consorzi, in esplicazione della funzione programmatoria dei medesimi disciplinata dall’art. 4 della legge regionale n. 16 del 1998, all’epoca vigente.

Non a caso la richiamata convenzione, nelle sue premesse, fa riferimento all’utilizzazione di contributi pubblici al fine di finanziare - integralmente o in modo parziale - la realizzazione di opere;
per quelle non realizzate l’impresa è debitrice nei confronti del Consorzio dei costi di urbanizzazione che questi sosterrà per la realizzazione delle infrastrutture necessarie per l’industrializzazione dell’area.

Anche la giurisprudenza della Cassazione ha ribadito che, sebbene i predetti consorzi siano qualificati dalla l. n. 317/1991 (art. 36) come enti pubblici economici, non tutte le loro attività sono da ricondurre al campo privatistico imprenditoriale, restandone escluse, ad esempio, quelle di natura pubblicistica che attengono ai poteri inerenti alla “localizzazione industriale” (Cass. civ., Sez. Un., 29 aprile 2015, n. 8619);
localizzazione che nel caso specifico è proprio la funzione svolta dal Consorzio appellato mediante gli atti di assegnazione ai fini industriali di un terreno proprio.

Da quanto sopra emerge come il modello seguito si muove all’interno di un sistema pubblicistico in cui non rileva - nei termini prospettati dall’appellante - la titolarità del terreno, continuando a sussistere in capo all’appellante il dovere di corrispondere gli oneri di urbanizzazione.

3. Con il secondo motivo (rubricato: Violazione e/o errata interpretazione dell’art. 1, commi 125 e 126 della Legge 147/2013 – Violazione dell’art. 12 delle preleggi - Violazione dell’art. 3 Cost.) l’appellante ritiene che l’art.1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, commi 125 e 126, contenga due disposizioni da leggere unitariamente.

La finalità dei due commi unitariamente intesi sarebbe quella di fornire una interpretazione autentica delle disposizioni sospensive di cui sopra estendendole a tutti i tipi di oneri di urbanizzazione, primaria e secondaria, relativamente alle fattispecie insorte a decorrere dal 10 febbraio 2002.

In tal senso rileverebbero i lavori preparatori - nel corso dei quali si è fatto riferimento alla natura interpretativa della disposizione - nonché l’esistenza di un favor verso la concentrazione delle procedure autorizzatorie per gli impianti in questione, che deve indurre quindi ad una interpretazione unitaria che garantisca la sospensione del pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Rileva inoltre che l’Allegato IV del d.P.C.M. 27/12/1988, richiamato e sospeso dall’art. 1, comma 5, del d.l. 7/2002, all’art. 9, richiama espressamente la possibilità di stipulare accordi con la Regione, la Provincia ed il Comune per gli oneri da assumere contestualmente alla costruzione e l'esercizio della centrale aventi ad oggetto non solo il contributo di cui all'art. 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, ma anche quelli per interventi di natura infrastrutturale di natura primaria connessi con la costruzione e l’esercizio di una centrale con ciò ricomprendendo gli oneri di urbanizzazione.

Rileva infine che gli oneri di urbanizzazione primaria e quelli di urbanizzazione secondaria rappresentano situazioni sostanzialmente identiche, le quali devono essere disciplinate nello stesso modo e non mediante una applicazione temporalmente differenziata;
e comunque ne deve essere data una interpretazione adeguatrice, costituzionalmente conforme.

3.1 Le disposizioni in questione dispongono come segue:

125. Fatto salvo quanto stabilito nel comma 126, nelle more del riordino della disciplina del settore energetico, le disposizioni sospensive di cui all'articolo 1, comma 5, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, devono ritenersi applicabili a tutte le fattispecie insorte a decorrere dal 10 febbraio 2002, stante la stabilizzazione del citato decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, operata dall'articolo 1-sexies, comma 8, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290.

126. In considerazione di quanto previsto al comma 125, è esclusa l'applicabilità dell'articolo 16 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, e dell'articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393. Al fine di favorire la certezza nei rapporti giuridici, la stabilità delle finanze pubbliche e l'esercizio di attività di impresa anche nella attuale fase di eccezionale crisi economica, per la risoluzione del contenzioso giurisdizionale amministrativo tuttora pendente in materia di applicazione dell'articolo 16 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, e dell'articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, le parti possono stipulare la convenzione di cui all'articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, con finalità transattive, anche in deroga ai parametri di cui all'articolo 16 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, e dell'articolo 15, comma 1, della legge 2 agosto 1975, n. 393.

3.2 Orbene, al fine di fornire una interpretazione plausibile delle disposizioni in questione, esse devono essere lette sotto il profilo dell’applicazione temporale;
il comma 125 mediante una peculiare tecnica legislativa (utilizzando l’espressione: fatto salvo quanto stabilito nel comma 126 ) dispone l’ambito delle sospensioni per un determinato periodo, a decorrere dal 10 febbraio 2002;
proprio in considerazione dell’ambito temporale previsto - con efficacia retroattiva - si tratta di una norma di interpretazione autentica della disciplina sino a quel momento vigente che ha ad oggetto la sospensione di quanto prescritto dall' articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, ossia dei soli oneri di urbanizzazione secondaria.

Il comma 126, seppur muovendo dall’ incipit “ In considerazione di quanto previsto al comma 125 ” sembra invece disporre pro futuro, ampliando l’ambito della sospensione del pagamento degli oneri di cui all’articolo 16 del testo unico d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dunque ricomprendendovi anche gli oneri di urbanizzazione primaria.

Ciò può evincersi da molteplici elementi.

In primo luogo manca un riferimento all’inizio della sospensione degli oneri, riferimento temporale che è invece contenuto nel comma 125 con il richiamo al periodo che inizia a decorrere dal 10 febbraio 2002;
trattandosi di una norma di esenzione essa deve essere necessariamente formulata in modo inequivoco.

In secondo luogo, il comma 126, secondo periodo, dispone che “ per la risoluzione del contenzioso giurisdizionale amministrativo tuttora pendente in materia ” di applicazione dell'articolo 16 d.P.R. 380/2001 relativo al periodo precedente l’entrata in vigore della disposizione in esame “ le parti possono stipulare la convenzione di cui all'articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, con finalità transattive anche in deroga ai parametri di cui all’articolo 16 ”: ciò necessariamente presuppone la vigenza della disposizione in questione anche per il periodo precedente, esplicando così effetto solo pro futuro la sospensione degli oneri di urbanizzazione primaria di cui all’art 16, d.P.R. 380/2001.

Né va trascurato che il secondo periodo della disposizione prevede che detti accordi avvengano anche in deroga ai parametri di cui all'articolo 16 confermandone, anche per tale via, la vigenza - seppure derogabile - per il passato.

3.3 E questo nonostante, occorre riconoscere, il richiamo ai lavori preparatori non porti a conclusioni univoche, emergendo dagli stessi qualche perplessità (scheda di lettura del Senato, pag. 90) circa la natura delle disposizioni in esame come norme volte a chiarire l’operatività delle sospensioni e dunque l’utilità di acquisire elementi sui possibili effetti finanziari sul gettito degli enti locali.

3.4 In ogni caso, a riprova di quanto sin qui rilevato, la norma si colloca con elementi di novità atteso che non vi sono deroghe previgenti all’art 16 d.P.R. 380/2001.

In conclusione, dalle disposizioni di cui alla l.147/2013 emerge la stabilizzazione, in via interpretativa, della sospensione per il passato (comma 125) mentre, per il futuro e quindi dall’entrata in vigore della disposizione, un ampliamento delle medesime sospensioni agli oneri di urbanizzazione primaria oltre che la conferma delle sospensioni per gli oneri di urbanizzazione secondaria.

Ne consegue anche che il duplice richiamo all’art. 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393, come già evidenziato dal giudice di primo grado, trova la sua giustificazione proprio in considerazione del differente ambito di operatività delle due disposizioni.

3.5 In ultimo va rilevato che il richiamo contenuto dall’art. 1, comma 5, del d.l. 7/2002 al d.P.C.M 37/12/1988 non è idoneo - come riterrebbe l’appellante - a dimostrare che quest’ultima fonte contenga una deroga al pagamento degli oneri di urbanizzazione;
detti oneri trovano fonte in una norma di fonte primaria (l’art 16 d.P.R. 380/2001) e quindi l’eventuale deroga non potrebbe che promanare da fonte di analoga forza.

3.6 Né tantomeno appaiono fondati, sotto il profilo costituzionale, i dubbi sulla ragionevolezza della disposizione;
si tratta di un trattamento differenziato stabilito nel tempo, in ossequio a valutazioni di politiche, come chiaramente politica è la volontà del legislatore di ampliare, mediante la legge di bilancio 2014 (l.147/2013), l’ambito applicativo di dette sospensioni al fine di incentivare ulteriormente la realizzazione degli impianti di produzione di energia interessati.

4. L’appello va in definitiva rigettato. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

In considerazione della novità, e della natura interpretativa, della questione sottoposta le spese di lite possono essere compensate anche in questo grado di giudizio.