N. 05900/2014REG.PROV.COLL.

N. 03448/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3448 del 2008, proposto dalla:
Casa Regina Apostolorum della Pia Società Figlie di San Paolo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. F R, con domicilio eletto in Roma, via Lutezia, n. 8;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. R M P, con domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

nei confronti di

Azienda Complesso Ospedaliero San Filippo Neri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Micheli, con domicilio eletto in Roma, via R. Cadorna, n. 29;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Salute, Azienda Usl Roma H, Casa Generalizia dell'Ordine di San Giovanni di Dio, Azienda Ospedaliera San Camillo – Forlanini, n.c.

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III n. 01378/2007, resa tra le parti, concernente ripartizione nei livelli di assistenza del fondo sanitario regionale 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dell’Azienda Complesso Ospedaliero San Filippo Neri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti gli avvocati Campagnola, su delega di Rosi, e Privitera;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La Casa Regina Apostolorum della Pia Società Figlie di San Paolo, titolare dell’Ospedale Regina Apostolorum di Albano Laziale (RM), ospedale religioso classificato, ha impugnato la delibera della Regione Lazio, n. 143 del 22 marzo 2006, avente ad oggetto la “Ripartizione nei livelli di assistenza del fondo sanitario regionale 2006. Finanziamento del livello assistenziale per l’anno e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere dei soggetti erogatori pubblici e privati per l’anno 2006. Finanziamento e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e delle attività di assistenza riabilitativa territoriale”, nonché ogni altro atto presupposto e connesso, e ne ha chiesto l’annullamento perché illegittima.

Secondo la ricorrente, infatti, l’Ospedale Regina Apostolorum, accreditato con il Servizio sanitario nazionale nell’ambito dell’A.U.S.L. Roma H, doveva ritenersi equiparato, anche sotto il profilo organizzativo e gestionale, alle strutture pubbliche, con la conseguenza che si sarebbero dovuti applicare, per il finanziamento delle attività di assistenza sanitaria, gli stessi parametri di valutazione applicati per le strutture pubbliche ospedaliere.

2.- Il T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, con sentenza della Sezione III, n. 1378 del 15 febbraio 2007, ha respinto il ricorso.

Dopo aver ricordato che la fissazione del tetto di spesa rappresenta l’esplicazione di un potere autoritativo affidato alle Regioni e costituisce l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo dettato da insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica, il T.A.R. per il Lazio ha sostenuto che il contenuto della delibera impugnata non poteva ritenersi illegittimo con riferimento alla rilevata disparità di trattamento tra i cd. ospedali privati classificati (e, in particolare, gli ospedali di proprietà di enti ecclesiastici) e le altre strutture di natura pubblica.

Né, secondo il T.A.R., era censurabile la mancata previsione, per gli ospedali classificati, di un sistema tariffario, distinto ed autonomo, in grado di consentire agli stessi il recupero e la copertura dei costi che avevano dovuto sopportare per raggiungere il livello strutturale ed organizzativo previsto per gli ospedali pubblici.

Peraltro, ha aggiunto il T.A.R., l’accantonamento di una quota del Fondo Sanitario al dichiarato scopo di consentire il pareggio economico del sistema sanitario non poteva ritenersi di per sé illegittimo, né in contrasto con le finalità assunte dalla Regione nella ripartizione del Fondo stesso, ovvero in violazione dei principi di concorrenza tra ospedali pubblici e privati, e non poteva ritenersi responsabile delle eventuali diseconomie di gestione di strutture che, pur equiparate al pubblico dal punto di vista funzionale ed organizzativo, rimangono istituzioni private, con piena autonomia di gestione e senza alcun obbligo di rendicontazione.

3.- La Casa Regina Apostolorum della Pia Società Figlie di San Paolo ha appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili.

Nella memoria presentata in vista dell’udienza di merito, l’appellante, nell’insistere per l’accoglimento dell’appello, ha evidenziato che il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 8544 del 17 ottobre 2012, passata in giudicato, ha già riconosciuto la fondatezza delle medesime doglianze, sollevate con il ricorso ora in esame, nel ricorso che era stato proposto dalla Congregazione Figlie di Nostro Signore al Monte Calvario, titolare dell’Ospedale Generale Cristo Re di Roma, avverso gli atti della Regione con i quali era stata determinata la remunerazione delle prestazioni da erogare per l’anno 2007 (in particolare, nei confronti della delibera n. 436 del 19 giugno 2007).

Tale decisione, ha aggiunto l’appellante, si è fondata su alcune decisioni assunte dal T.A.R. del Lazio e dal Consiglio di Stato riguardanti sia la remunerazione delle prestazioni degli ospedali classificati, sia le tariffe massime per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e le tariffe riabilitative a carico del Servizio sanitario nazionale.

3.1.- All’appello si oppongono la Regione Lazio e, per quanto di interesse, l’Azienda Complesso Ospedaliero San Filippo Neri.

4.- Sulla questione centrale dell’appello, riguardante la remunerazione delle prestazioni degli ospedali “classificati”, questa Sezione, come ha ricordato l’appellante, si è pronunciata con alcune recenti decisioni (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 697 del 6 febbraio 2013, n. 735 dell’8 febbraio 2013, n. 2591 del 20 maggio 2014) che hanno sostanzialmente confermato l’orientamento che era stato assunto, in termini, dalla Sezione V, con le decisioni n. 1858 del 22 aprile 2008 e n. 1514 del 16 marzo 2010.

4.1.- Questa Sezione, nelle citate decisioni, ha ricordato che la posizione degli ospedali privati classificati doveva ritenersi, sotto alcuni aspetti, “equiparata” a quella degli ospedali pubblici.

L’equiparazione certamente comportava, fin dalla legge n. 132 del 1968, la presenza degli ospedali classificati, al fianco di quelli pubblici, quale componente stabile del servizio sanitario, e rilevava nel momento della definizione delle aree di intervento e delle capacità operative delle strutture, assicurando ai primi una positiva considerazione ai fini del finanziamento pubblico dei necessari investimenti, a seconda del ruolo e delle funzioni rispettivamente attribuite nell’ambito della programmazione regionale.

Con riferimento al sistema di remunerazione delle prestazioni, introdotto, in attuazione dell’articolo 8 del d.lgs. 502 del 1992, con il D.M. 15 aprile 1994, l’equiparazione degli ospedali privati classificati aveva comportato anche il riconoscimento, per le prestazioni da essi erogate, delle medesime tariffe applicate alle aziende ospedaliere pubbliche.

4.2.- Ciò premesso la Sezione ha, peraltro, rilevato che prima del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008 (convertito nella legge n. 133 del 6 agosto 2008), vi era la possibilità che le prestazioni rese oltre i volumi predeterminati in sede di programmazione nazionale e regionale, nonché negli accordi contrattuali, potessero essere, in qualche misura, remunerate. E si era sostenuto che, per gli ospedali classificati, come per le aziende ospedaliere pubbliche, le prestazioni eccedenti i tetti prefissati, non soltanto potessero ma addirittura dovessero essere remunerate.

Solo con la riforma attuata dal decreto legge n. 112 del 2008, che ha introdotto nell'articolo 8-quinquies del d.lgs. 502 del 1992, i commi 2-quater e 2-quinquies, la diversità di trattamento tra le strutture pubbliche e le strutture private è diventata incompatibile con gli effetti che si facevano discendere dall’equiparazione.

4.3.- In particolare, secondo la Sezione, «il selettivo richiamo contenuto nell’ultimo periodo del comma 2-quater comporta che agli accordi in questione non si applichi il comma 1, lettera d) - vale a dire la disposizione che consentiva di rivedere l'importo del corrispettivo preventivato in funzione del volume delle attività erogate e dei risultati raggiunti», con la conseguenza che «il corrispettivo preventivato in sede di programmazione regionale e negli accordi contrattuali diventa, di fatto, un tetto di spesa invalicabile».

4.4.- La Sezione, con le indicate sentenze, ha poi aggiunto che «ad ulteriore garanzia del rispetto dei volumi di prestazione e dei tetti di spesa, individuati in sede di programmazione regionale ma da recepirsi in sede contrattuale, vi è poi la previsione del comma 2-quinquies, sulla (se non automatica, comunque doverosa) sospensione dell’accreditamento, e quindi della possibilità di erogare prestazioni per conto del servizio sanitario nazionale, per l’ipotesi di mancata stipula degli accordi contrattuali».

4.5.- Tali disposizioni, secondo la Sezione, riguardano tutti gli enti erogatori, ad eccezione delle aziende ospedaliere e dei presidi delle unità sanitarie locali (viceversa, chiamate a stipulare accordi contrattuali alla luce di tutti i contenuti indicati dall'articolo 8-quinquies, comma 2, compresa la lettera d), che consente la rideterminazione, a consuntivo, del corrispettivo preventivato), e riguardano quindi, anche gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti e classificati.

4.6.- A conforto di quanto affermato, le citate sentenze hanno citato anche l'articolo 1, comma 18, ultimo periodo, del d. lgs. n. 502 del 1992 – anch’esso introdotto dal d.l. n. 112 del 2008 – secondo cui «le attività e funzioni assistenziali delle strutture equiparate di cui al citato articolo 4, comma 12, con oneri a carico del servizio sanitario nazionale, sono esercitate esclusivamente nei limiti di quanto stabilito negli specifici accordi di cui all'art. 8 quinquies».

5.- Alla luce degli indicati principi il motivo principale dell’appello (e del ricorso di primo grado) deve essere accolto.

Per le ragioni che si sono indicate, infatti, la sentenza appellata non può essere condivisa nelle sue motivazioni, nella parte in cui ha affermato che le aziende ospedaliere classificate erano obbligate al rispetto dei tetti di spesa anche per il periodo antecedente il 2008.

In conseguenza, la delibera regionale impugnata deve ritenersi illegittima nella parte in cui ha assegnato all’appellante un tetto di spesa sostanzialmente invalicabile senza tenere conto della natura delle prestazioni rese da una struttura ospedaliera che, sebbene di proprietà privata, era considerata equiparata, per l’assistenza che era tenuta a prestare, alle strutture ospedaliere pubbliche.

6.- Si deve, peraltro, aggiungere che resta fermo ogni controllo dell’Amministrazione sull’effettività (e sull’appropriatezza) delle prestazioni rese e, quindi, sulla loro possibile remunerazione, anche in eccedenza rispetto al tetto di spesa assegnato.

7.- Si deve anche aggiungere che, come questa Sezione ha già evidenziato nelle citate precedenti decisioni sulla questione, l’equiparazione fra le strutture ospedaliere pubbliche e quelle private classificate, anche prima della riforma del 2008, non riguardava comunque il ripianamento dei possibili disavanzi di gestione.

8.- In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in integrale riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione III, n. 1378 del 15 febbraio 2007, deve essere annullata, per quanto di ragione, l’impugnata delibera della Regione Lazio, n. 143 del 22 marzo 2006.

9.- Le spese del doppio grado di giudizio, considerata la natura delle questioni trattate e le doverose esigenze di contenimento della spesa pubblica che hanno costituito la ragione delle contestate determinazioni dell’Amministrazione, possono essere integralmente compensate fra le parti.