Pubblicato il 27/08/2024

N. 07263/2024REG.PROV.COLL.

N. 02646/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2646 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A C, A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A C in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 9657/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Bonanni e Siracusa;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 17 ottobre 2017 è stata contestata dal Corpo della Polizia Locale di Roma Capitale nei confronti del Sig. -OMISSIS- la violazione dell’art. 86, comma 3 del Codice della Strada, come da Verbale di accertamento n. -OMISSIS-. In particolare, è stato contestato che “ all’interno dello stallo Taxi malgrado fosse il primo della fila rifiutava di prendere a bordo il primo cliente disponibile […] ”.

2. Sulla base di tale contestazione è stata irrogata la sanzione pecuniaria di € 84,00, impugnata dal Sig. -OMISSIS- con ricorso proposto dinanzi al Prefetto di Roma.

3. Nelle more, Roma Capitale – Dipartimento Mobilità e Trasporti, con nota prot. n. -OMISSIS- del 31 gennaio 2018, ha comunicato l’avvio del procedimento sanzionatorio per violazione dell’art. 3, comma 2, della Legge Regionale 25 ottobre 1993 n. 58 che stabilisce che la prestazione del servizio è obbligatoria.

4. Con nota del 7 marzo 2018 il Sig. -OMISSIS- ha formulato le proprie controdeduzioni affermando che nessun rifiuto di rendere il servizio era mai stato opposto.

5. La Commissione di Garanzia, nominata con determinazione dirigenziale-OMISSIS-del 8 novembre 2018, nella seduta del 27 febbraio 2019, proponeva l’applicazione della sanzione della sospensione di due mesi della licenza taxi ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. b), L.R. n. 58/1993.

6. L’Amministrazione, concludendo il procedimento, con determinazione dirigenziale del 6 maggio 2019 n. prot. -OMISSIS-, ha applicato nei confronti dell’appellante la sanzione amministrativa di due mesi di sospensione della licenza.

7. Avverso il provvedimento sanzionatorio, il Sig. -OMISSIS- ha proposto ricorso r.g. n. 5761/2019 dinanzi al

TAR

Lazio, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.

8. Con ordinanza n. 4191/2019 il TAR ha respinto l’istanza cautelare.

9. Avverso la suddetta ordinanza il Sig. -OMISSIS- ha proposto appello cautelare. Con ordinanza n. 3856/2019 questo Consiglio di Stato ha concesso la misura invocata rilevando, ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a., la necessità di approfondire, in sede di merito, le “ questioni inerenti l’applicabilità alla sanzione de qua, adottata ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. b) della l.r. n. 58 del 1993, del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio e alle censure di eccesso di potere e violazione dell’obbligo di motivazione ”.

10. Con sentenza n. 9657/2020 il TAR ha rigettato il ricorso.

11. Di tale sentenza, il Sig. -OMISSIS- Omar ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello.

12. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Comune di Roma Capitale.

13. Alla udienza pubblica del 14 marzo 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

14. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da -OMISSIS- Omar avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 9657/2020 con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto avverso:

a) la Determinazione Dirigenziale del 7.05.2019 n. prot. -OMISSIS-;

b) il Verbale della Commissione di Garanzia n. 2 del 27.02.2019;

c) il Verbale di accertamento di violazione del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale n. -OMISSIS- del 17.10.2017;

d) la nota di Roma Capitale – Dipartimento Mobilità e Trasporti, prot. n. -OMISSIS- del 31.01.2018, notificata in data 05.02.2018.

15. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) lo spirare del termine di conclusione del procedimento non comporta il venir meno del potere sanzionatorio in capo all’amministrazione procedente non potendo essere il suddetto termine considerato come perentorio in assenza di una specifica norma di rango primario che lo qualifichi come tale;

b) nel caso in esame, il procedimento sanzionatorio non trova la propria specifica regolamentazione in alcuna norma di rango primario in quanto la legge regionale n. 59/1993, nella formulazione vigente all’epoca dei fatti, si limitava a richiamare la legge 689/1981 e, dal canto suo, l’amministrazione procedente ha evidentemente applicato i termini previsti per i procedimenti amministrativi di propria competenza che trovano il loro fondamento nella legge 241/1990 che non prevede la perentorietà dei termini di conduzione e conclusione dei procedimenti ivi disciplinati;

c) con riferimento ai termini, la legge n. 241/1990 detta una regola di comportamento e non di validità;
l’art. 2 bis , infatti, da un lato, prevede l’obbligo di concludere il procedimento amministrativo entro un termine ragionevole, e dall’altro correla all’inosservanza del termine finale conseguenze sul piano della responsabilità dell’Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato;
il ritardo non è, quindi, un vizio in sé dell’atto ma è un presupposto che può determinare, in concorso con altre condizioni, una possibile forma di responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione;

d) in ogni caso, quanto al termine di avvio del procedimento, risulta documentato che l’Amministrazione ha acquisito gli atti il verbale di accertamento di violazione n. -OMISSIS- con nota del Corpo di Polizia di Roma Capitale, U.O. Gruppo Pronto Intervento traffico, prot. -OMISSIS- del 18.10.2017;

d.1.) la comunicazione di avvio del procedimento è stata adottata dal Dipartimento Mobilità e Trasporti, con prot. n. -OMISSIS-, in data 11.12.2017 nel pieno rispetto del termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 della L. 689/1981;

d.2.) tale comunicazione veniva tempestivamente notificata al ricorrente tramite raccomandata A/R e l’indirizzo indicato nella raccomandata coincideva con quello presente sulla visura anagrafica relativa al ricorrente;

d.3.) non essendo andata a buon fine la prima notifica a mezzo posta, Roma Capitale procedeva a una seconda notifica della comunicazione di avvio del procedimento a mezzo dei messi notificatori al medesimo indirizzo utilizzato per la prima notifica e, questa volta, la notifica veniva effettuata mediate consegna a un parente del ricorrente;

d.4.) l’avvio del procedimento è quindi stato adottato nel rispetto del termine di 90 giorni previsto dall’articolo 14 della L. 689/1981 e il disguido occorso con la notifica non è stato idoneo a compromettere i diritti di difesa e di partecipazione del ricorrente per il quale i termini procedimentali hanno iniziato a decorrere dalla effettiva ricezione della comunicazione;

e) Roma Capitale ha adottato il provvedimento di sospensione sulla base del verbale di accertamento della Polizia Locale che ha constatato l’infrazione alla norma di settore che prevede l’obbligatorietà della prestazione, stante il rifiuto da parte del ricorrente di prendere a bordo il primo cliente disponibile;

f) le contestazioni circa la sussistenza dell’infrazione contestata nel verbale di accertamento erano state già sollevate in sede di impugnazione dinanzi al Prefetto che ha ritenuto il ricorso infondato in quanto non erano stati forniti idonei elementi probatori a supporto delle argomentazioni svolte;

g) l’atto impugnato è congruamente motivato anche tenuto conto del fatto che l’articolo 4 della legge regionale 58/1993 non attribuisce all’amministrazione un potere discrezionale di comminazione della sanzione nel caso in cui il titolare della licenza violi gli obblighi ivi richiamati, ma fa discendere l’applicazione delle prescritte sanzioni dal mero accertamento dell’inosservanza degli obblighi normativamente previsti.

16. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) i procedimenti amministrativi, compresi quelli sanzionatori, non possono protrarsi sine die e, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata, il relativo termine conclusivo riveste carattere perentorio, dovendosi assicurare la certezza dei tempi procedimentali e l'effettività del diritto di difesa, avente protezione costituzionale, nel combinato disposto degli articoli 24 e 97 Cost.;

a.1.) la natura perentoria del termine caratterizza il procedimento sanzionatorio a prescindere da una espressa previsione in tal senso della disciplina di settore;
sarebbe quindi smentita la pretesa di fondare la perentorietà del termine su “ di una norma quanto meno a base primaria ”, in quanto il profilo gerarchico della fonte sarebbe pacificamente soddisfatto dal richiamo ai principi fondamentali sopra richiamati, aventi persino rango costituzionale e immanenti al sistema sanzionatorio;

a.2.) il termine perentorio per provvedere è stato dettato e autoimposto dalla stessa Amministrazione ed è pari a 180 giorni, come precisato nella comunicazione di avvio del procedimento notificata in data 5 febbraio 2018;

a.3.) l’art. 4 della L.R. n. 58/1993 in materia di “ esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea ” - recante “ sanzioni amministrative ” - stabilisce che “ fermo restando quanto disposto dal d.lgs. 285/1992 e successive modifiche relativamente alle sanzioni ivi previste, il procedimento per l’applicazione delle sanzioni di cui al presente articolo è disciplinato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 ”:

b) l’art. 14, comma 2, L. n. 689 del 1981 dispone che “ Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni ”;

b.1.) dalle premesse del provvedimento impugnato risulta che l’Amministrazione intimata ha acquisito agli atti il verbale di accertamento di violazione n. -OMISSIS-, in data 18 ottobre 2017;
l’Amministrazione era quindi tenuta a comunicare l’avvio del procedimento entro il termine di 90 giorni, ovvero, al più tardi, in data 18 gennaio 2018;

b.2.) la comunicazione di avvio è stata notificata solo in data 5 febbraio 2018, oltre il termine – perentorio – di novanta giorni di cui al citato art. 14;

b.3.) il TAR ha respinto la censura, sul presupposto che “ la comunicazione di avvio del procedimento è stata adottata dal Dipartimento Mobilità e Trasporti, con prot. n. -OMISSIS-, in data 11.12.2017 nel pieno rispetto del termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 della L. 689/1981 ”;
nel termine di avvio, l’amministrazione deve provvedere non solo alla adozione, ma anche alla notificazione del provvedimento;

c) nel merito, diversamente da quanto affermato nel verbale di accertamento, il ricorrente, nella circostanza descritta nel verbale del 17 ottobre 2017, non avrebbe rifiutato di espletare il servizio, ma avrebbe rappresentato alla cliente l’oggettiva difficoltà data dalla circostanza che la cliente non era a conoscenza dell’indirizzo della destinazione richiesta (Ambasciata di Etiopia) e il ricorrente non era, in quel momento, in possesso di un dispositivo navigatore;
tali circostanze venivano messe a conoscenza della cliente la quale, ai sensi dell’art. 27 del regolamento Capitolino per la disciplina degli autoservizi, ha facoltà di scegliere il taxi di cui servirsi, indipendentemente dall’ordine di arrivo nelle piazzole dedicate.

17. La ricostruzione dell’appellante merita condivisione e la sentenza impugnata deve essere riformata.

17.1. Una questione è dirimente. Il termine per provvedere era stato autoimposto dall’Amministrazione. L’indicazione di un termine di conclusione del procedimento, in un caso come quello all’esame, comporta un autovincolo in ordine al tempo dell’esercizio del potere e, la violazione dell'autovincolo, è di per sé idonea a determinare l’illegittimità della decisione che si ponga in contrasto con il medesimo.

17.2. Il termine di conclusione del procedimento disciplinare è decorso dall'acquisizione della notizia dell’infrazione, da individuarsi all’esito degli accertamenti che, secondo una valutazione di ragionevolezza da compiersi ex ante , avrebbero potuto apportare elementi utili alla contestazione della condotta addebitata.

17.3. L’estinzione del procedimento disciplinare è una conseguenza dell’inattività dell’amministrazione, che trova la sua ratio nella salvaguardia di elementari valori di civiltà giuridica. Occorre evitare che il destinatario di una comunicazione di avvio di un procedimento che possa sfociare in un provvedimento afflittivo resti sottoposto al medesimo per un tempo indeterminato.

18. Il primo motivo di appello è pertanto fondato e ne determina l’accoglimento e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado.

Le spese di giudizio vista l’assoluta particolarità delle questioni sottoposte al Collegio possono essere compensate tra le parti in causa.