Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2025-02-25, n. 202501606

Pubblicato il 25/02/2025

N. 01606/2025REG.PROV.COLL.

N. 06058/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6058 del 2024, proposto da
Azienda Agricola ZZ UR AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 96343694CF, rappresentata e difesa dall'avvocato Pier Paolo Agostini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Massaciuccoli, n. 27;

contro

Provincia di Cosenza, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
Ufficio Territoriale del Governo Cosenza Prefettura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Azienda Agricola e Agrituristica di Gagliardi Angelo, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 916 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Cosenza Prefettura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Consigliere ANmaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Achille Morcavallo, in delega dell'avvocato Pier Paolo Agostini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Azienda Agricola ZZ UR AN proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria chiedendo l’annullamento della nota prot. n. 0006399 del 19.1.2024 della Prefettura di Cosenza, con cui era stata disposta l’esclusione della società dalla gara di appalto per l’affidamento dei servizi di gestione di centri collettivi di accoglienza, con capacità recettiva massima di n. 50 posti, ubicati in provincia di Cosenza, nonché avverso gli atti della procedura meglio specificati nel ricorso introduttivo.

La ricorrente, riferiva di essere, a seguito di procedura concorsuale indetta dalla Prefettura di Cosenza, affidataria del servizio di centri di accoglienza per migranti, dislocati nella medesima provincia.

Con determina a contrarre n. 12787 del 10.11.2022, la Prefettura di Cosenza deliberava di provvedere, mediante procedura aperta finalizzata alla stipula di un accordo quadro con più operatore economici, al nuovo affidamento dei servizi di gestione di centri collettivi di accoglienza, con capacità recettiva sempre di n. 50 posti, ubicati nel territorio della Provincia.

La Provincia di Cosenza, individuata stazione unica appaltante per conto della Prefettura, emanava il bando, il disciplinare di gara, il capitolato ed i relativi allegati e nominava la Commissione di gara, con determina n. 1730 del 21.09.2023.

Alla procedura partecipava anche l’Azienda Agricola ZZ UR AN per la gestione di centri collettivi di accoglienza, con capacità recettiva massima di n. 50 posti.

Con provvedimento di sintesi, in data 7.7.2023, la Commissione disponeva l’ammissione di tutti i partecipanti alla fase successiva di gara, compresa la ricorrente.

Con verbale di seduta riservata di gara del 25.09.2023, la Commissione procedeva all’apertura delle buste contenenti l’offerta tecnica ed alla verifica di conformità rispetto a quanto indicato alle lettere a), b) e c) dell’art. 21 del disciplinare di gara.

Con verbale di seduta riservata del 22.11.2023, la Commissione proponeva al RUP la non ammissione alle fasi successive di gara di alcuni operatori economici, tra cui la ricorrente, ai sensi dell’art. 21 del disciplinare, in quanto veniva ritenuto che le offerte tecniche non rispettassero i requisiti minimi previsti dalla lex specialis , ed inviava al RUP il suddetto verbale per le valutazioni e il seguito di competenza.

La Prefettura di Cosenza, in data 19.1.2024, con provvedimento prot. n. 0006399, comunicava l’esclusione della società ricorrente, sulla base della seguente motivazione: “ pur avendo indicato che nella relazione viene assicurato un servizio complementare di assistenza sanitaria rispetto alle prestazioni garantite dal SSN di fatto non risulta indicata la figura del medico e relativo nominativo (per come previsto nell’Allegato A), né allegato C.V. e che pertanto l’offerta tecnica presentata non rispetta le caratteristiche minime stabilite nel Capitolato”.

2. L’Azienda Agricola ZZ UR AN, con il ricorso introduttivo, lamentava l’illegittimità dell’esclusione, in quanto l’allegato modello, utilizzato per rendere le dichiarazioni sostitutive, nel stabilire la necessità di indicare i nominativi del personale dipendente con il relativo profilo professionale, era stato interpretato nel senso di riferire detto onere solo ai dipendenti fissi e non anche al personale medico che comunque veniva individuato dal SSN. L’omissione del nome e del curriculum , ad avviso della ricorrente, poteva costituire al più una violazione formale, emendabile con il soccorso istruttorio non essendo in discussione il possesso sostanziale del requisito. Inoltre, la lex specialis di gara non stabiliva che la mancata indicazione del nome del medico potesse rappresentare una causa di esclusione, riservata solo all’impossibilità di valutazione dell’offerta tecnica complessivamente considerata, nel caso di specie non sussistente; pertanto tale interpretazione delle cause di esclusione violava il principio del favor partecipationis . Ai sensi dell’art. 6 del capitolato, infatti, spettava all’Ente gestore il compito di nominare il direttore del centro e a quest’ultimo individuare il medico a chiamata, responsabile del servizio. Inoltre, la ricorrente si duoleva del fatto che l’Amministrazione avrebbe potuto attivare il soccorso istruttorio, nella specie ammissibile essendo escluso dall’art. 19 del disciplinare solo per il caso di carenze dell’offerta economica. In subordine, l’Azienda Agricola ZZ UR AN contestava la legittimità del disciplinare in parte qua per violazione dell’art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50 del 2016 e del principio di tassatività delle clausole di esclusione, introducendo una clausola di esclusione occulta e non percepibile come tale.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con sentenza n. 916 del 2024, respingeva il ricorso sulla base del rilievo che anche per l’assistenza complementare sanitaria la relazione tecnico organizzativa di cui si componeva l’offerta doveva specificamente dichiarare il personale impiegato per fornire le singole prestazioni previste dal Capitolato, il quale doveva possedere una specifica qualificazione nei settori relativi ai servizi indicati nella gara di appalto, e il possesso di quanto richiesto doveva essere autocertificato e comprovato con la produzione del curriculum vitae delle risorse umane indicante i titoli di studio e professionali.

Il Collegio di prima istanza rilevava che la ricorrente, pur indicando espressamente il servizio medico, non aveva specificato né il nome né la qualifica professionale del sanitario, né aveva allegato il relativo curriculum vitae . Così operando, l’Azienda Agricola ZZ UR AN non aveva fornito, nell’offerta tecnica, gli elementi necessari per ritenere completa l’offerta e consentire alla Stazione appaltante di poter apprezzare la concreta disponibilità di un idoneo servizio complementare di assistenza sanitaria, per come previsto dalla legge di gara.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, l’Azienda Agricola ZZ UR AN ha impugnato la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Error in procedendo e/o in iudicando – motivazione perplessa e illogica – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 45, comma 4, codice appalti, degli artt. 19,21,23 del disciplinare e degli artt. 6-7 del capitolato; 2. Error in procedendo e/o in iudicando – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 83 codice appalti e art. 19 del disciplinare di gara – difetto di istruttoria; 3. Error in procedendo e/o iudicando – illegittimità dell’art. 21, punto c) del disciplinare di gara; 4. Omesso esame del motivo di ricorso: violazione e/o falsa applicazione principi del favor partecipationis e di tassatività delle cause di esclusione nonché del principio di proporzionalità”.

5. L’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza – Prefettura si è costituito in resistenza, a norma