N. 02117/2013REG.PROV.COLL.

N. 06008/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6008 del 2011, proposto da:
Laboratorio di Analisi Cliniche "Dr. Francesco Siracusa Rizzi" Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Gabriele D'Ottavio, Giuseppe D'Ottavio, Raffaele D'Ottavio, con domicilio eletto presso Gabriele D'Ottavio in Roma, via Ottaviano, 91;

contro

Regione Calabria, rappresentata e difesa dall'avv. A Mfioti, con domicilio eletto presso Giuseppe Toscano in Roma, via Costantino Morin, N. 45;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA - SEZ. STACCATA DI REGGIO CALABRIA n. 01718/2010, resa tra le parti, concernente ACCREDITAMENTO SERVIZIO DI MICROBIOLOGIA E SIEROIMMUNOLOGIA di cui al decreto Dipartimento Tutela della Salute Regione Calabria n. 909/2010 in parte qua

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria;

Vista l’ordinanza istruttoria 2 dicembre 2011 n.1108 con cui la Sezione ha chiesto documenti alla Regione Calabria, che ha adempiuto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2012 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati D'Ottavio Gabriele e Toscano su delega di Marafioti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il decreto 4 febbraio 2010 n. 909 il Dirigente Generale del Dipartimento Salute Regione Calabria ha approvato il Registro delle strutture sanitarie private della Regione Calabria definitivamente accreditate, ai sensi della legge n.296/2006, art.1, comma 796, lett. t, inserendo il Laboratorio di Analisi cliniche “Dr, Francesco Siracusa Rizzi” srl, con sede in Reggio Calabria,, nella tipologia Laboratorio generale di base con Settori specializzati (accreditati) di Microbiologia e Sieroimmunologia .

Avverso il suddetto decreto regionale il laboratorio del Dr. Siracusa ha proposto ricorso al TAR Calabria, Sezione di Reggio Calabria, chiedendone l’annullamento nella parte in cui non gli aveva esteso l’accreditamento anche alle attività di Chimica Clinica e Tossicologia ;
il laboratorio ha, altresì, chiesto il riconoscimento del diritto all’accreditamento definitivo per tutte le attività per le quali asserisce di essere in possesso dei requisiti prescritti dalla normativa vigente .

Con sentenza 1718/2010 il TAR Calabria ha respinto il ricorso, ritenendo, da un lato, che il decreto n. 909/2010 era immune dai vizi dedotti e, dall’altro, che non era configurabile in capo al ricorrente un vero e proprio diritto all’accreditamento in forza del mero possesso attuale dei requisiti prescritti dalla normativa nazionale e regionale;
spese compensate .

1.1.Avverso la sentenza TAR il laboratorio di analisi cliniche Siracusa ha proposto l’appello in epigrafe, chiedendone con due articolati motivi, previa sospensiva, la riforma e, quindi, l’annullamento in parte qua del decreto di accreditamento , quanto al mancato inserimento delle attività di Chimica clinica e di Tossicologia, nonché il riconoscimento del diritto all’accreditamento definitivo per le suddette attività .

Si è costituita in giudizio la Regione Calabria che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per la mancata impugnazione dei decreti del Commissario ad acta per il Piano di rientro dal disavanzo del SSR 24 agosto 2010 n. 4 e 9 settembre 2010 n.9 ( Disposizioni per sospendere procedure per autorizzare o accreditare nuove strutture), nonché del decreto del Commissario n. 1/2011 (Approvazione dell’elenco delle strutture accreditate con il SSR), inserendo l’appellante laboratorio nell’allegato A come Laboratorio generale di base con i Settori specializzati di Microbiologia e Sieroimmunologia ;
nel merito, poi, ha chiesto il rigetto in toto dell’appello con la conferma della sentenza TAR .

Con memoria difensiva il laboratorio , replicando all’eccezione di inammissibilità dell’appello, nel merito ha controdedotto alle argomentazioni della Regione Calabria, insistendo per l’accoglimento dell’appello .

Con ordinanza istruttoria n. 1108/2012 la Sezione ha disposto l’acquisizione di ulteriori documenti a carico della Regione Calabria, la quale ha provveduto con note del 19 marzo e del 5 aprile 2012.

Con memoria di replica nell’imminenza dell’udienza l’appellante ha svolto ulteriori osservazioni sulla documentazione acquisita, insistendo per la riforma della sentenza TAR sia quanto alla illegittimità del decreto regionale impugnato sia quanto al diritto ad ottenere l’ampliamento dell’accreditamento ai Settori Chimica clinica e Tossicologia, possedendo tutti i requisiti prescritti dalla normativa regionale .

Alla pubblica udienza del 25 maggio 2012, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2.In diritto la controversia concerne la contestata legittimità del decreto Dipartimento Salute Regione Calabria 4 febbraio 2010 n. 909 nella misura in cui, ai sensi della legge n. 296/2006, art. 1, comma 796, ha inserito il laboratorio di analisi cliniche “Dr. Francesco Rizzo srl”, di Reggio Calabria, nel Registro delle strutture accreditate definitivamente nella tipologia dei Laboratori generali di base con Settori specializzati di Microbiologia e Sieroimmunologia, ma escludendo quelli di Chimica clinica e Tossicologia ;
l’appellante ha, comunque,chiesto la riforma della sentenza TAR anche per il mancato riconoscimento del diritto ad ottenere l’accreditamento definitivo anche per i due Settori specializzati sopraindicati.

In via preliminare la Regione Calabria ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per la mancata impugnazione dei decreti n. 4/2010 e n. 9/2010 e del decreto n.1/2011 del Commissario ad acta

per il Piano di rientro del SSR.

L’eccezione non è condivisibile .

Infatti, come rileva il laboratorio appellante, lo stesso decreto del Commissario ad acta n. 1/2011 dà atto che l’elenco delle strutture sanitarie private con accreditamento definitivo è stato approvato con il precedente decreto Dipartimento Salute febbraio 2010 n. 909, poi aggiornato con decreto marzo 2010 n.3854 : pertanto il decreto n.1/2011 non è idoneo ad incidere negativamente sulla sfera giuridica del laboratorio de quo che, invece, è inserito dal decreto n. 909/2010 al numero 34 del Registro delle strutture con accreditamento definitivo, impugnato nel presente giudizio in parte qua nella misura in cui non ha esteso l’accreditamento al laboratorio appellante per i Settori specializzati di Chimica clinica e di Tossicologia .

Analoghe considerazioni vanno fatte per la eccepita mancata impugnazione dei decreti commissariali n. 4 e n. 9 del 2010, atteso che i medesimi dispongono la sospensione temporanea del rilascio di nuove autorizzazioni ed accreditamenti (in attesa della formalizzazione delle nuove reti delle strutture sanitarie, come previste dal Piano di rientro dal disavanzo del SSR ) con misura soprassessoria che, quindi, non incide sulle pretese dell’appellante che ha impugnato in parte qua il presupposto decreto n. 909 per quanto di interesse.

2.1.Nel merito la sentenza TAR merita conferma nei sensi di seguito illustrati con integrazione della motivazione in parte qua.

Il collegio ritiene utile rappresentare che nel contesto del Servizio sanitario Regione Calabria il passaggio dal regime dell’accreditamento transitorio delle strutture sanitarie private a quello dell’accreditamento definitivo, all‘epoca dei fatti, risulta disciplinato, in applicazione della normativa nazionale dettata dalla legge n. 296/2006, art 1, comma 796, principalmente dalla legge Regione Calabria 18 luglio 2008 , n. 24, “ Norme in materia di autorizzazione, accreditamento,accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e socio sanitarie pubbliche e private”.

La suddetta legge regionale n. 24/2008, in particolare, all’art 11 dispone che l’accreditamento è concesso dal Dipartimento Tutela della Salute, previa verifica del fabbisogno e della programmazione regionale, nonché del relativo livello organizzativo di applicazione ottimale ed acquisito il parere della ASP competente;
l’accreditamento definitivo, inoltre, è soggetto a rinnovo ogni tre anni , mentre, con norma transitoria, all’art. 3 si autorizza il completamento dei procedimenti di autorizzazione ed accreditamento per le strutture dove siano già in corso verifiche dei requisiti da parte della ASP competente .

Il Regolamento di attuazione n. 13/2009, invece, definisce i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi necessari per l’accreditamento , nonché i sistemi di controllo della permanenza dei requisiti stessi ;
per i laboratori di analisi -tra l’altro- si prevede che ogni struttura sia dotata di tutta la strumentazione prescritta per le specifiche attività.

2.2.Ad avviso dell’appellante ( primo motivo) il giudice di primo grado sarebbe incorso nel travisamento del presupposto e nella violazione della legge Regione Calabria n. 24/2008 e degli artt.63 e 64 c. p. a. per omessa valutazione della documentazione comprovante che nel precedente regime di accreditamento provvisorio il laboratorio in questione aveva, comunque, erogato prestazioni di Chimica clinica e Tossicologia con oneri a carico di altre Regioni e regolarmente rimborsati.

Il motivo è infondato .

La sentenza TAR (pag 5) puntualmente rileva che la ricorrente ha erogato le prestazioni nei due settori in controversia in base alla sola autorizzazione e che, quindi, il “mero dato fattuale dell’avvenuta erogazione di tali prestazioni ( che potrebbero non essere state a carico del SSR come stessa parte ricorrente afferma o che potrebbero esserlo state sine titulo)” non è sufficiente a dimostrare che “il titolo dell’accreditamento provvisorio fosse effettivamente comprensivo delle prestazioni di cui si lamenta il mancato riconoscimento nel regime dell’accreditamento definitivo”(pag 5).

Infatti nel ricorso innanzi al TAR il laboratorio stesso, nel descrivere le prestazioni effettuate in accreditamento provvisorio, precisava che “le attività di Chimica clinica e Tossicologia sono state effettuate, nel più recente passato, con oneri a carico degli assistiti”, mentre nell’appello e nella memoria difensiva riferisce di prestazioni nei suddetti settori eseguite” con oneri a carico di varie ASL di altre Regioni”.

2.2.1.Come ha rilevato la Regione il ricorrente non ha fornito la prova che il proprio accreditamento provvisorio , presupposto di quello definitivo, comprendesse anche le prestazioni nei due suddetti settori.

Anzi, come si desume dalla istanza presentata dallo stesso laboratorio alla ASP Reggio Calabria in data 1 luglio 2009 (per la verifica dei requisiti tecnici e strutturali prodromica all’accreditamento definitivo ), la struttura ricorrente aveva ottenuto il rinnovo dell’accreditamento provvisorio ( in capo al dr. M ), come “laboratorio Generale di Base con settori specializzati di Microbiologia e Sieroimmunologia”, con decreto Dipartimento Tutela Salute Regionale 10 aprile 2008 n. 3933.

2.2.2.La limitazione ai soli settori specializzati di Microbiologia e Sieroimmunologia viene confermata dalla ASP Reggio Calabria (Commissione aziendale requisiti minimi) nel verbale di sopralluogo 21 ottobre 2009 n.235, nel quale si dava atto che il laboratorio Siracusa Rizzi risultava in possesso dei requisiti prescritti dalla normativa vigente e dal Piano Regionale per la Salute 2004-2006 “per laboratorio generale di base con settore specializzato di Microbiologia e Sieroimmunologia”.

Gli stessi dati sono riportati nella nota 29 ottobre 2009 n. 627 in cui la ASP Reggio Calabria esprimeva parere favorevole per l’accreditamento definitivo del laboratorio Dr. Francesco Siracusa Rizzi srl a conclusione della apposita verifica (avviata a seguito delle istruzioni dettate dal Dipartimento Salute con nota 11 giugno 2009 n. 18232 nell’imminenza del compiersi del termine per far cessare gli accreditamenti provvisori, fissato dalla legge n. 296/2006 al 1 gennaio 2010 e poi prorogato –come è noto- al 1 gennaio 2011 dalla legge n. 191/2009) .

Gli illustrati elementi, pertanto, consentono di confermare l’infondatezza delle censure dedotte innanzi al TAR dal laboratorio Siracusa Rizzi per azionare l’illegittimità in parte qua del decreto di accreditamento definitivo impugnato.

Conseguentemente il TAR non è incorso nel dedotto errore di valutazione della documentazione, quando ha rilevato – tra l’altro- che le prestazioni di Chimica clinica e tossicologia, effettuate nel periodo di accreditamento provvisorio, potevano essere state erogate non a carico del SSR oppure poste a carico senza titolo;
per analoghe ragioni, quindi, non sussiste neanche la violazione della legge Regione Calabria n. 24/2008 e del Regolamento attuativo che prevedono l’accreditamento istituzionale per le “ strutture private accreditate provvisoriamente ch produrranno istanza e che possiederanno i necessari requisiti” ( Regolamento, pag 3) .

2.3.Con il secondo (ed ultimo ) motivo l’appellante ha contestato la sentenza TAR nella misura in cui ha negato la sussistenza in capo al laboratorio di un vero e proprio diritto all’accreditamento definitivo, esteso ai settori per i quali, comunque, l’ASP Reggio aveva verificato il possesso dei prescritti requisiti .

Ad avviso del giudice di primo grado, infatti, la struttura sanitaria privata non può vantare un vero e proprio diritto all’accreditamento con il SSR, in quanto ( giurisprudenza consolidata, vedi ex multis C. d. S. n. 915/2010) il riconoscimento dell’accreditamento resta pur sempre subordinato all’esito di attività discrezionali, quali la ricognizione del fabbisogno assistenziale e la programmazione sanitaria regionale.

Nel caso specifico, poiché la Regione Calabria non aveva- all’epoca- provveduto né alla ricognizione né alla programmazione, il ricorrente poteva azionare solo una posizione di interesse legittimo e, quindi, chiedere l’adempimento di tali oneri.

2.4.Ad avviso dell’appellante, invece, la decisione TAR si fonda su un ‘errata applicazione della normativa nazionale e regionale, nonché sull’improprio richiamo della giurisprudenza amministrativa , mentre- al contrario- la normativa regionale consentirebbe che le strutture accreditate provvisoriamente come Laboratorio Generale di Base, per un verso, possano conseguire l’accreditamento definitivo per tutti i sSettori speciali e, per l’altro, abbiano “il diritto all’ampliamento strutturale purché siano in possesso dei requisiti di legge”( appello pag. 6).

L’assunto dell’appellante non è fondato.

In primo luogo, in coerenza con il divieto di nuovi accreditamenti disposto dalla legge n. 296/2006, art 1, comma 796, lett. u, in assenza di un provvedimento regionale di ricognizione, la legge Regione Calabria n. 24/2008 , all’art .11, comma 6 , ha subordinato la concessione dell’accreditamento definitivo alla “previa verifica del fabbisogno e della programmazione regionale” ed al parere sui requisiti espresso dalla ASP competente .

In secondo luogo il Regolamento regionale n.13/2009 di attuazione della suddetta legge regionale, nel disciplinare i requisiti dei laboratori di analisi, li ha distinti in laboratori generali di base, laboratori specializzati e laboratori generali di base con settori specializzati, prevedendo, altresì, l’obbligo per ogni struttura di dotarsi delle strumentazioni indicate per ogni attività .

Appare evidente, quindi, che la invocata disposizione regolamentare, lungi dal consentire che un laboratorio generale di base, avendone i requisiti, possa ottenere automaticamente l’estensione dell’accreditamento per altre tipologie, in realtà si limita a definire i vari requisiti necessari (per le varie tipologie di struttura) al fine di superare la verifica di idoneità tecnica preliminare delle strutture già provvisoriamente accreditate che aspirano alla concessione dell’accreditamento definitivo .

2.5.Né l’appellante può pretendere l’estensione dell’accreditamento ( avendone i requisiti ed avendone fatto domanda soltanto nel luglio 2009), invocando l’applicazione dell’art. 3, comma 4, della legge regionale n. 24/2008.

La disposizione, infatti, autorizza il completamento dei procedimenti amministrativi per l’autorizzazione al funzionamento e l’accreditamento per le strutture per la quali,” all’entrata in vigore della presente legge”, siano state già investite le Commissioni delle Aziende sanitarie competenti per territorio per la verifica dei requisiti …nel rispetto delle compatibilità finanziarie.

Pertanto, a prescindere dalle nuove esigenze connesse all’attuazione del sopravvenuto Piano di Rientro ed alla compatibilità finanziaria, non presa in considerazione dall’interessato, comunque , nel caso di specie, nel luglio 2008 (data di entrata in vigore della legge reg. n.24/2008) la ASP di Reggio non aveva in itinere presso il laboratorio DR. Siracusa alcuna verifica dei requisiti necessari per estendere ad altri settori l’accreditamento della struttura, che era stato rinnovato nel 2008 confermando i medesimi settori specializzati a loro volta già individuati nella presupposta DGR n.21268/2007 .

2.5.1.Va aggiunto, poi, che ( a differenza di quanto asserisce l’appellante) anche il Piano di Rientro dal disavanzo del SSR, approvato con DGR 16 dicembre 2009 n. 845, ha sospeso il rilascio di nuove autorizzazioni ed accreditamenti fino a quando non verrà adottato il piano di riassetto delle reti degli Ospedali, dei laboratori e degli ambulatori specialistici , nel limite- comunque- del 31 dicembre 2012.

Al riguardo occorre anche tener presente che , a norma della legge finanziaria n 191/2009, art. 2, comma 95, “ gli interventi individuati dal Piano di Rientro sono vincolanti per la Regione che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del Piano di Rientro.”

2.6.Né l‘assunto dell’appellante è confortato dal fatto che lo stesso decreto N. 909/2010 impugnato, nell’approvare il Registro delle Strutture sanitarie accreditate definitivamente, ha autorizzato anche

“i procedimenti amministrativi, in itinere, di trasferimento di sede, ampliamento strutturale, trasformazioni e variazioni societarie di cui all’art.9 della L. R. n. 24/2008, per come previsto dalla vigente normativa”: infatti gli ampliamenti strutturali ai quali si riferisce il Dipartimento Salute

attengono a situazioni di natura diversa dal contenuto dell’accreditamento, come confermato dal citato Regolamento n.13/2009 che al paragrafo “procedure operative” ha definito come “ampliamenti” le modificazioni dell’assetto distributivo funzionale o impiantistico della struttura, conseguenti ad un incremento della volumetria preesistente….” .

Pertanto va confermata la sentenza TAR, pur se con motivazione integrata in parte qua, anche nella parte in cui ha ritenuto infondata la pretesa dell’appellante che rivendicava il diritto di estendere il pregresso accreditamento ad altri settori (per i quali era solo autorizzato) , invocando l’applicazione di alcune disposizioni, meglio sopra indicate, della legge Regione Calabria n. 24/2008 e del Regolamento di attuazione n. 13/2009.

3. Per le esposte considerazioni, quindi, preliminarmente respinta l’eccezione di inammissibilità, nel merito l’appello va respinto in toto nei sensi sopra esposti con la conseguente conferma della sentenza TAR con motivazione integrata in parte qua .

Considerate le incertezze verificatesi nel contesto del SSR Calabria, nella fase di transizione dall’accreditamento provvisorio a quello definitivo, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti per questo grado di giudizio .